细谈我国金融监管的立法选择-以英国危机应对为鉴.docVIP

细谈我国金融监管的立法选择:以英国危机应对为鉴 　　2008年金融危机表明，现今金融市场已经是一个具有高度复杂性与创新性的市场，面对不断创新的金融产品，监管者的规定几乎在出台时就已经过时，大量游离于监管之外的金融创新产品被认为是导致危机的原因之一。相似的问题在我国同样存在，市场主体从来不缺乏以金融创新规避监管的智慧。监管者追逐在金融创新之后不断出台新的规定已被证明是疲于奔命的选择，适当改变我国的金融监管模式，以更灵活的方式应对后金融危机时代的挑战，也许是一个更为治本的选择。本文以英国金融危机后对其原则导向型监管模式的反思与修正为研究对象，从不同监管模式的优劣对比、英国对监管模式反思而导致的法律规则增量性改变及英国危机救助措施的教训三个方面展开研究，指出英国金融危机后经过反思与修正后的原则导向型监管理念也许可以为我国后金融危机时代金融监管模式的选择提供借鉴。 　　一、不同监管理念的比较与反思 　　金融危机前，以英国为代表的原则导向型监管( principal-based regulation) 和以美国为代表的规则导向型监管( rule-based regulation) 在各国实践中被广泛采纳，而理论界对究竟哪种监管理念更为占优则一直存在争议。原则导向型监管即监管者并不提供具体的规范细则，而仅仅对其监管对象提供原则性指引，由其自身决定如何实现监管者所要的结果。在这种监管理念下，监管的重点在于保障系统的正常运行，而依靠公司管理层去做出正确的决策，监管者不会被期待去质疑机构的总体商业决策。金融监管局有充分的自由裁量权以在法律为其赋权的广泛范围内选择适用规则，其关注点在保障原则的实施而非具体细节的规范本身，因此被称为原则导向型监管模式。 　　原则导向型监管的倡导者认为，这种监管方式可以给公司更大的自主权，由其自己决定如何达成监管目标，更重要的是可以降低监管机构的监管负担。而对原则导向型监管的批评主要集中在其对于法律确定性的伤害。细节性要求的缺失使得监管者对公司的评估将变得更为困难，由此也将引发监管标准的不透明性和不一致性。批评者认为，当“原则”遇上“无原则”的实施者，则模糊的原则更可能为其提供规避监管要求的操作空间。由于原则导向型监管的模糊性，监管者可能在实施过程中对某些行业放宽监管要求，从而影响市场公平竞争。 　　危机之前，英国原有的原则导向型监管模式在国际上被高度评价，并被他国广泛模仿。即使在以规则导向为主的美国，也由纽约州保险监管部门首次引入了原则导向型监管: 监管部门仅仅发布简洁的一系列原则作为保险公司的“行为指南”，而非具体监管规定。本文认为，原则导向型监管固然具有灵活性等优势，但其执行无疑依赖于成熟的市场参与者和诚信的市场文化，事实上，对监管者的要求也更高。原则性的规定由于其模糊性变得更难把握和评估，在执行中如何确保监管者的公正也将变得更为困难。 　　而规则导向型监管则直接提供具体明确的实施细则，并由监管者确保其得到遵守。这样的规定常常由大量具体的操作性规范构成，更易于理解和操作，对是否达成监管目标的评估也更为简单。与英国相比，美国监管者事先制定更多监管规则，也更多依赖事后手段确保这些规则的实施。规则导向型监管的倡导者认为，提供具体的规范可以提高透明度，降低市场进入的门槛。规则越是细化，则留给监管者和监管对象的自由裁量空间越小，这种理念来源于美国对于政府权力不信任的传统。而其批评者则认为其过于死板，过于注重技术性要求可能误导被监管者，使其忽视监管的目的而过度关注细节。事实上，繁复的规则并未真正有效地防止违规行为的发生。 　　两种主流监管模式各有优劣，而金融危机的实践证明，不论是实施规则导向型监管的美国抑或是实施原则导向型监管的英国，其监管效果都不甚理想。也因此，有必要重新审视原有的监管模式。我国实践无疑更多采纳了规则导向型监管理念，这也许是出于对市场参与者成熟度与监管者执法能力的现实考量。但是，我国并不缺乏规则的供给，问题在于不论监管者提供了多么完备与先进的规则，其执行始终距离监管目标相去甚远。如何将纸面上的法律( law in books) 与行动中的法律( law in action) 统一起来，这显然不是规则导向型监管理念能够解决的问题。 　　本文认为，只有解决市场参与者的动机问题，使其更主动地做出与监管目标一致的商业决策，才是釜底抽薪的办法。对我国而言，在提高市场参与者对监管规则的自主性适用方面，英国适用原则导向型监管的经验与教训也许更值得借鉴。下文将以英国在金融危机后对其监管理念的反思为例，分析其在监管理念上的改变，以期为我国监管者提供借鉴。 　　二、英国监管理念的变革 　　( 一) 监管思路的反思与修正 　　金融危机后，英