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论我国公众参与行政决策的法律地位 　　传统行政理念把行政决策看作国家行政机关工作人员行使公权力的行为。然而，行政决策事关国家和公民之重大利益，一旦决策失误，将会使国家和公民的利益遭受损失。在实践中我国行政决策失误的现象屡屡发生，由此决定了行政决策应当以民主的方式进行。民主制度健全的国家均建立了公众参与行政决策制度，这些制度保障了公众参与行政决策的民主权利。在我国，只有建立公众参与行政决策的制度，才能明确公众参与行政决策的法律地位，公众参与行政决策的权利和义务才能得以明确。 　　一、建立我国公众参与行政决策制度的必要性 　　公众参与行政决策是现代民主社会的要求。法治发达和民主制度健全的国家早己确立了公众参与行政决策的制度，如20世纪60年代中期的美国就建立了公众参与行政决策的制度。当时以波尔·大卫道夫( Paul Davidoff)为首的“市民参与”者，组织和发起了以公众参与行政决策为内容的倡导性运动。通过组织和发起这场运动，以往市长决策的模式得以改变，使得公众能够参与到行政决策中来。公众参与行政决策制度的建立也得到了参与式民主理论的支持。卡罗尔·佩特曼是参与式民主理论的首倡者，1970年他在《参与和民主理论》一书中主张公民是自己命运的主宰者，是社会的管理者，公民应该同政府一道对公共事务进行讨论、协商，并采取行动解决社会共同体的公共问题。参与式民主理论就是在以“民主，为主流的背景下应运而生的。 　　在我国，由于公民的民主意识不强，国家的法律体系尚不完善，公众参与行政决策的制度只是以政策和法规的形式出现，如2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“政府决策应当增强透明度和公众参与度”，2004年国务院印发的《全而推进依法行政实施纲要》，以及2010年国务院印发的《凌于加强法治政府建设的意见》等，都明确了听取公众意见是行政决策的法定程序。 　　然而，政策或法规在现实中并未得到很好的落实。“政府一如千百年来那样，一直未能解决公民参与和自治、官民脱节的问题，惯于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统”图。这种神秘运作模式就是“家长制”模式。在这种模式支配下，行政机关工作人员形成了这样一种观念，即“一言堂在作出决定方而比群言堂更加快捷，而按照民主程序来协调不同利益集团的要求、争取多数同意，需要经过辩论、审议、妥协和表决等法定步骤，有时会贻误机遇”因。正是在这种错误决策观念指导下，国家财产屡屡遭受重大损失。2014年10月15日，《京华时报》报道663个“形象工程” “政绩工程”被叫停，这些“工程”总造价达百亿元。2014年广州市耗资8亿多元建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”。2014年6月云南省河口斥资2. 7亿元建设的“文化长廊”在建成3年后，又花费3亿元被拆除团。截至2000年，“新中国成立以来，在大约2万多亿的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失4000亿元至5000亿元。 　　造成如此巨大的损失和付出如此惨重的代价，使人们不得不质疑“家长制”模式的科学性，进而使人们更加重视建立公众参与行政决策的制度。公众参与行政决策制度是一个独立的制度，它能够明确公众参与决策的法律地位，避免确立过多的制度使公众参与决策的法律地位产生混乱。正如周汉华教授所说的那样:”转型时期，很容易出现头痛医头、脚痛医脚的现象，使各种制度之间缺乏协调，甚至会出现制度越多，抵触越多，效果越差，再设立更多制度的恶性循环。” 　　二、我国公众参与行政决策制度的理论瓶颈 　　国家行政学院袁曙宏教授指出:“所谓行政决策，是指国家行政机关为履行自己的职能，在行政职权范围内，按照法定程序就国民经济和社会发展决策、预算、国家和社会发展事务、立法事务、重要政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、选择及决定的活动或过程。”因这个定义是学界公认的比较完整而全而的定义。由该定义可知，行政决策是政府行使行政权力的行为，而行政权力的性质是执行和管理性权力，理应由政府单独行使，公众只是被政府管理的行政相对人。如果允许公众参与行政决策，将如何确定公众参与行政决策的法律地位呢? 　　这个问题如果得不到解决，公众参与行政决策制度的建立在理论上将会遇到瓶颈。因而，建立公众参与行政决策制度，首要任务是必须解决公众参与行政决策的法律地位问题。公众参与行政决策的法律地位是指公众在参与行政决策过程中享有权利和承担义务的资格。只有确定公众参与行政决策的资格，才能明确公众参与行政决策享有的权利和承担的义务。解决这个问题有两种思路:一种是将行政决策的性质排除在行政权力