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加快农业和农村投资立法 完善农村发展的核心政策体系 许克威 摘要：本文回顾了近30年来我国农业和农村投资政策的 演变过程，分析了我国农业和农村投资的特点及农村基础设施 建设过程中存在的问题，简要介绍了欧美发达国家涉农投资管 理的主要做法。提出了我国农业和农村投资暨农村基础设施建 设投资管理体制改革要以立法为基础，以规范各级政府的财权 和事权，减少项目的报批程序，强化项目申报和实施过程中的 审计、监督为重点。提高涉农投资效益，进一步完善农村政策 体系。 关键词：农业；农村；核心政策；投资立法 农村开始。1978年以来，党中央、国务院先后在农村实施了一系列重 要的改革政策：其中包括以土地家庭承包经营为核心的农村土地政策； 以按保护价收购农民余粮、对农民进行粮食直接补贴、农业生产资料综 合补贴等、各级财政对农村基础设施直接投资建设的财政支农政策；以 《村民委员会组织法》为主体的村民自治政策；以取消农业税为核心的 农村税费改革政策；以乡镇合并、规范乡镇机构设置为主要内容的乡镇 配套改革政策；等等。。 ． 这些政策的制定构成了我国农村改革的核心政策体系。所谓农村核 心政策体系实质上是农村各项重要或核心政策的一个集合体，但它仍然 属于大的农村政策体系的范畴。相对于非核心政策而言，核心体系中的 每一项政策对农业和农村的发展都具有普遍意义，能起到长期作用、基 ·487· 纪念农村改革30周年学术论文集 础作用、骨干作用，这是核心政策区别于非核心政策的主要特征。少数 几个核心政策聚集在一起，形成了一个体系或架构，这就是农村核心政 策体系的形成过程。农村核心政策的地位和作用是在政策执行的实践过 程中显现出来的。农村核心政策还需具备相应的法律地位才能保证其政 策效果的释放。农村核心政策为农村改革提供了有效的制度保障，解除 了计划经济体制对农业和农村的束缚，解放了农民的思想，调动了农民 的积极性，支撑和推动了农业和农村经济社会的发展。 财政支农政策的实施是农村改革的重要内容，它在农村改革的核心 政策体系中占有十分突出的地位。 ， 在纪念农村改革30周年之际，总结农业和农村投资领域存在的问 题，并结合存在的问题探索涉农投资管理体制改革的途径，是农业和农 村进一步发展(新农村建设)面临的一项十分重要而又紧迫的任务。 一、农业和农村投资政策的演变 在公共经济学的范畴里，财政支农政策是公共财政政策的组成部 分，其本质是政府的一种投资行为。因此，我国的财政支农政策也应称 作农业和农村投资(简称涉农投资)政策。自1978年以来，我国的农 业和农村投资政策经历了～个逐步发展的过程：1985年中央l号文件 取消了粮食统购政策，实行粮食合同定购和市场收购，其中粮食定购按 “倒三七’i比例计价，定购以外的粮食可自由上市，市场价格如低于原 统购价，国家仍按统购价收购，这应当是1978年以后较早的粮食补贴 政策；1990年国家又对粮食补贴政策进行调整，中央财政对转着专储 粮的议价粮的收购价与结算价的差价贷款进行财政贴息；1993年，国 家划定保护范围，建立粮食风险调节基金，逐步缩小保护范围和规模； 1996年国家根据粮食市场的变化，决定用粮食风险基金对粮价进行保 护；以后几年由于国家的财力不足，粮食收购价格保护的力度被迫降 低，农民的种粮积极性和粮食产量也随之下降，造成2003年粮食价格 大幅上涨；2004年起，国家在全国范围内对农民发放粮食补贴、农机 购置补贴、良种补贴；1988年以来，国家实行农业开发政策，对部分 ·488· 其他研究 地区的农田基础设施进行改造或新建；2003年以来，国家实施“村村 通”工程，由财政补贴大头，把通村公路建成晴雨通车的“水泥路”或 “柏油路”；等等。在规模上由小到大，项目数量由少到多，投资领域由 单一到广泛是中国涉农投资的特色。． 当前，我国的农业和农村投资主要有两大类型：一类是