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资源篇 105 实现耕地总量动态平衡的思考 李艳梅 (淮安市国土资源局，南京223001) 摘要：本文从数量、质量等方面初步探讨了耕地总量动态平衡的内涵与外延，对其核心数量平衡与质量平衡 进行了相关分析。在此基础上初步提出了耕地总量动态平衡在土地利用总体规划中的实现思路，分析了耕 地总量动态平衡实现的初步设想。 关键词：耕地动态平衡规划思考 1 耕地总量动态平衡的诠释 新实施的《中华人民共和国土地管理法》中规定了“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总 体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少”。从不同角度全面地把握耕地总量动态平衡的内涵 和外延仍十分重要。 1．1 耕地总量动态平衡的内涵和外延 1．1．1数量平衡 耕地数量平衡是最基本的要求，数量平衡可分为总量平衡和均量平衡，总量平衡即保证现有耕地 不再减少。在有土地后备资源的前提下，这种平衡可以是动态的，即可以允许非农建设占用部分耕地， 然后通过复垦开发给予补充，以保证耕地面积不减。耕地总量“只能增加，不能减少”。目前耕地减少 因素主要是三个：非农业建设和农业建设占用耕地、自然灾害毁损耕地和农业内部结构调整占用耕地。 而耕地增加因素主要是通过开发、复垦、整理增加新的耕地。所以，从数量上看，各项建设占用耕地+ 自然灾害毁损耕地+农业结构调整占用耕地≤开发、复垦、整理等新增加耕地。如果只保持目前的耕 地总量不变，而由于人口不断增加，人均耕地水平减少了，耕地数量的总量平衡不能减轻因人口增长而 带来的生存压力，除非土地产出率能够同步增长，否则，耕地总量还必须增加，使人均耕地保持平衡，从 而实现中央关于保持耕地总量动态平衡的要求。 1．1．2质量平衡 事实上，耕地数量的平衡往往是不够的。保持耕地总量动态平衡，不仅耕地数量不能减少，耕地质 量的总体水平也不能降低。中央要求保护耕地，保持耕地总量动态平衡，归根结底，就是要保证中国的 粮食总产量和人均水平只能增加，不能下降。而影响粮食作物产量的因素，除了气候这些外界自然条 件外，耕地本身的质量也是个决定的因素。如果在保持耕地总量的动态平衡中，不考虑耕地的质量，对 稳产高产农田不加保护，对中低产田不加改造，建设用地又只占好地不占差地，或占用了好地，新开垦、 补充了些劣质耕地，表面上耕地总量并没有减少，而实际上却影响了粮食产量，没有达到总量真正平衡 的目的，违背了平衡的原意。因此，要在保持耕地数量不减少的前提下，通过对现有耕地的整理，切实 提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产环境和条件。所以，尽快提高现存和新增耕地的质 量，同时减少非农建设占用高质量的耕地，使耕地的产出率不变，且随着科技水平的提高，耕地的产出 率还要有进一步地提高。这样数量的平衡才有实际意义。 1．1．3 空间平衡 鉴于我国各地情况存在差异，要从各地的实际考虑。中国幅员广大，经济水平、自然条件、土地质 量、人均占有和后备土地资源情况千差万别，所以保持耕地总量动态平衡的途径也应有所侧重，不能干 篇一律。人多地少的经济发达地区，一方面转变土地利用方式，走内部挖潜的路子，在城镇村庄及存量 106 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 土地内部挖潜，复垦废弃土地，以提高土地配置和利用效率；另一方面可以凭借自己的经济优势，对于 土地后备资源相对富余的地区，投资开发土地，或合资开发，或租地种田，既解决了自己的粮食问题，同 时也支援了其他地区经济建设，相互取长补短，一举两得。土地质量较好，后备资源相对富集的地区， 耕地的总量就不能停留在目前的水平上仅满足本地区的需要，而要顾全大局，适度开发一部分耕地以 弥补上述两类地区的不足，为国家分忧。 1．1．4区际平衡 耕地总量平衡具有一定的地域概念。新的土地管理法中已有明确规定，要在省、自治区、直辖市内 实现总量平衡，笔者认为不必强求千篇一律要求所有地(市)、县(市)、乡(镇)都必须保持耕地总量动 态平衡。我国政府要求以自己的耕地养活自己国民，这是粮食自给政策的必然要求。中国在粮食问题 上绝不能依赖外国。作为一个发展中的社会主义国家，中国人吃饭问题只能靠自己来解决，否则我国 的独立