对宅基地超标现象的调查与思考.pdf

418 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 对宅基地超标现象的调查与思考 程远金 (镇江市润州区国土资源局，镇江212001) 近年来城郊结合部农村宅基地严重超标是人民群众来信来访的焦点问题之一，也是土地管理工作 在农村工作过程中的难点，热点问题。各级土地管理部门为此花了大量的人力、物力进行管理，但收效 并不十分明显。宅基地超标现象得不到有效的遏制，这不仅在一定程度上影响了土地管理事业的健康 发展，而且有些地方还因此类问题引了许多纠纷，影响了干群关系，影响了地方的稳定。如何看待和解 决这个问题，不少专家进行了探索研究，各地也根据当地情况也台了相应的管理办法。笔者对某区(城 郊结合部)的农村宅基地使用情况进行了调查，并就如何解决宅基地超标问题作了一些思考。 1宅基地使用基本情况 被调查的区下辖3个镇、1个民营经济开发区(合计21个行政村)和4个街道办事处，共有农村宅 基地17300余户。其中宅基地面积符合省规定标准的7800余户，约占45％，另外9500余户，约占总户 数55％的农户宅基地面积不符合规定，成为超标户(以下简称“超标户”)。 2 宅基地超标类型及成因 2．1在原《土地管理法》实施之前超标 这类超标户约为2200多户(占农户总数的13％左右)，其宅基地上的房屋结构相对简单，式样也比 较陈旧，建筑容积率低。这些超标户的主人一部分是改革开放初期先富起来的农民。他们有的依旧十 分节俭，房屋建成后就不再将资金投资到房屋上；有的已经举家迁入城市，农宅只作为过年过节回来的 暂住地。一部分是以前在农村势力较大的一些“大户人家”。他们凭借自己的家庭势力超标建房，虽然 有的随时间的推移，家势已逐渐败落，但是超标所建的房屋依旧不愿让出。还有一部分是由于过去家 庭人口多，多处建房造成超标。但这部分超标户在翻建房屋过程中能够逐步退还多占土地，此类超标 户的比例在逐步下渐。 2．2在新旧《土地管理法》过渡实施时超标 这个时期是我国经济快速增长，城市外延扩张期，也是农民建房高峰期。此阶段的超标房也较多， 约为7000多房，占超标房比例的73．7％，是超标房的主要部分，他们的比较复杂。按超标面积的多少 大致可分为以下3类。一是超面积在12平方米以下的“小超户”。大约有1500户(占这一时期超标户 总数的21％)。“小超户”形成的主要原因是他们在建造房屋时擅自更改房屋结构，扩大建筑占地面积， 导致宅基地超村，或采取“蚕食”方式先在家前屋后搭个简易棚子后建成小房屋，从而使宅基地使用范 围超标。二是超面积在12平方米一36平方米之间的“中超户”。大约有3100户(占这一时期超标户 总数的45％)。“中超户”的超标原因一部分是有些年纪较大的村民不愿意与儿女同住一处，想独立居 住，但又不愿离子女太远，就采取扩建厢房的方式解决独立居住的问题，因而导致宅基地超村，由于超 标所建房屋在原有房子的旁边，既不影响村镇的总体规划和交通，对邻居的生活影响也不大因而在农 村感到很正常，得到群众的普遍认可。也有部分“中超户”超标建房是为了创收，他们利用城郊结合部 的区位优势，把超标宅基地上所建的房屋通过出租，或作门面房、仓库等来创收。三是超标面积超过 36M2的“大超户”。约占2400户(占这一时期超标户总数的34％)。“大超户”的主人大都是农村的一 些“能人”，他们超标建房的目的性非常明确，主要是为了谋取私利或追求生活保障，利用家前屋后空闲 地擅自占地建房。由于他超标建房的面积大，有不少影响村镇的整体建设和美观，或是因为超标建房 权籍篇 419 给他人的生活带来不便，因而群众意见比较大，也是历年人民来信反映的主要焦点。“大超房”主要有 以下3种类型。第一，谋生性或追求生活保障型。因城市建设经常要征用农民土地，一些头脑“灵活” 的农民超标占有土地建房，在拆迁时多争取补偿(城市建设按法定程序拆迁农民房屋往往拖延时间较 长，为了加快项目建设，往往对超标部分按正常标准进行补偿，客观上造成多超标多占土地就能多得 益)；将超标建房用来出租赚钱，作家庭作坊发展家庭副业，开办家庭三产。第二，享乐型。这部分“大 超房”的主人是先富起来的农民，他们超标建房是为了显示地位和身份，摆摆“阔气”“露露富”。第三， 相互攀比型。这部分人盲目攀比。看到别人建