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国民政府基层司法建设述论 蒋秋明 内窖提要 南京国民政府时期，基层司法建设采取了一方面积极筹设地方法院，另一方面通过审判权的独 立和审判官的专业化来改良兼理司法制度的路径，显示出国民政府希望将西方“先进”法理与中国具体国情相 互协调的努力。但是，由于司法的专业化和司法权的独立缺少有力的支撑条件，又缺乏司法民主化的制约，导致 旧的司法组织改良缓慢，而新式法院又陷于腐败和麻木的窘境。 关 键 词 国民政府 兼理司法制度 司法独立 司法专业化 知事兼理司法事务暂行条例》，开始实施县知事兼 兼理司法制度的改良与新式法院建设 理司法制度。按照该法令，凡未设审判厅(包括初 本文所指的基层司法组织，是承担民刑诉讼 级审判厅和地方审判厅)的县，一审民刑事诉讼均 初审功能的审判组织。1901年至 1911年，清政府 委任县知事审理。县知事可以根据具体需要设立 在内忧外患的逼迫下“仿行宪政”，以官制改革为 承审员来辅助处理司法事务。承审员由县知事提 先导，进行了全方位的改革。1910年颁行的《法院 请任命，虽然进行具体的案件审理，但受县知事监 编制法》，以审判机构组织法的形式确定了司法独 督，对县知事负责 ，并非享有独立审判权的法官。 立原则，并建立了新型的四级三审的审判体制，即 考虑到承审员必须具有一定的法律专业知识和司 在乡镇、县城、省城、京师分设初级审判厅、地方审 法经验：疗足胜任，该《条例》对承审员设立了明确 判厅、高等审判厅及大理院，以初级审判厅与地方 的资格限制，规定承审员必须由下列人员充任 ： 审判厅为第一审，高等审判厅为第二审，以大理院 一 、 在高等审判厅所管辖区域内之候补或学习司 为终审。但是，由于种种困难，除最高审判机构大 法官；二、经高等文官或县知事考试及格，在各省 理院外，各省仅建立了高等审判厅，而地方审判厅 区所管区域内候补而在国内外法律、法政学校一 和初级审判厅均未普遍设立。 年半以上毕业得有毕业文凭者；三、曾充推事或检 民初的司法制度，是在晚清司法改革的基础 察官半年以上者；四、经承审员考试及格或在举行 上建构起来的，它一方面继承了晚清司法改革的 承审员考试省分具有承审员考试免试资格者I五、 成果，另一方面也背上了晚清司法改革留下的包 曾充各县帮审员或承审员 ，经呈报司法部核准有 袱。由于人才和财政的严重匮乏，不仅无法在全国 案者。o 1914年9月，民国政府又公布了《覆判章 普遍建立地方审判厅和初级审判厅 ，即使维持现 程》，规定“兼理司法事务县知事审判地方管辖之 有的审判组织，也力不从心。基于此，民国政府决 刑事案件，未经申明上诉，或撤回上诉 ，或上诉不 定将初级审判厅、检察厅完全裁撤，将地方审判 合法，未经第二审为实体上之审判者，均应由高等 厅、检察厅裁撤三分之二。为弥补初级审判厅裁撤 审判厅或分厅覆判”。以自动上诉的机制，由第二 后的空缺，1914年 4月6日，民国政府公布了《县 审的专业法官对县知事的刑事审判进行监督。这 亭海2006．6 样 ，经过大幅裁撤，保留下来的地方审判厅和检察 呈请司法行政部核派，独立行使审判职务，县司法 厅仅限于通都大邑，全国绝大多数地方发生的民 处检察职务和行政事务，由县长兼理，书