探讨多层次控制城市密度的技术方法——《深圳经济特区密度分区研究》的主要思路.pdf

2004城市规划年会论文集：规划管理 探讨多层次控制城市密度的技术方法 一一《深圳经济特区密度分区研究》的主要思路 周丽亚邹兵 【摘 要】城市建设密度是城市土地开发中规划控制的关键要素之一。但目前法定图则和控制性详细规划 在确定密度指标时都存在技术依据性不足的问题，造成规划编制和审批随意性较大，既导致城市开发密度失控和 建设质量下降，也损害了规划的权威性和公平性。深圳开展的《深圳经济特区密度分区研究》，揭示了现行的密 度规划控制方法存在的缺陷，从技术角度提出了以宏观、中观、微观三个层面对密度进行多层次控制的方法。 【关键词】密度分区；技术方法；法定图则；深圳 引言 定图则的理性基础和公平原则面临严峻挑战。相 信类似问题在其它城市编制和审批控制性详细规 在我国城市发展过程中，土地资源稀缺与开 划的工作中也会遇到。基于这一背景，深圳以特区 发需求旺盛是大多数城市都面临的突出矛盾，市 为范围开始进行密度分区研究，力图首先从技术 场机制的作用进一步促使追求土地的高强度开发 层面上系统解决有关密度的长期纷争，为规划编 与高效益配置成为必然趋势。然而城市总体开发 制和规划管理提供技术支持和决策依据。 容量是有限度的，需要以保证城市的生态环境和 广大市民适宜生活的空间环境质量为前提。因此， 1深圳现行的密度控制手段及其存在的缺 必须确定城市适宜的开发容量并形成合理的密度 陷 空间分布，在满足发展需要和保全环境质量二者 1．1 以法定图则为核心的密度控制手段 之间取得平衡。此外，由于自然条件、功能布局及 需求多样性的影响，城市内部的密度呈现非匀质 深圳的“三层次五阶段”①的城市规划体系中， 的空间分布，并形成了特有的城市肌理和形态结 法定图则居于核心地位，这是由法定图则在技术和 构。按照城市规划的整体思路，对密度分布进行合 程序上的双重权威性决定的。法定图则作为一项技 理控制和引导，也是塑造城市特色和整体景观风 术相对完善的规划成果，是规划技术层面综合分析 貌的重要手段。 判断的结晶；同时，法定图则的编制审批程序中，通 而对于市场经济相对超前发展的深圳而言， 过规划委员会审议、公开展示等途径征询了社会公 合理的城市密度分区显得尤为重要。应对土地开 众的意见，成果本身还具有公众决策的成分，从而 发市场化的要求，深圳建立了以土地开发控制为 具有法定地位。作为法定图则制度相配套的技术支 导向、以法定图则为核心的城市规划体系，对用地 撑体系和审批操作体系，深圳制订和颁布了《深圳 规模、用途、开发强度(密度)和配套设施等要素 市城市规划标准与准则》、《法定图则编制技术规 实施一系列的管理。由于密度的确定牵涉多方的 定》等技术性文件和《深圳市城市规划委员会章程》 切身经济利益，对政府所做规划决策的合理性与 和《深圳市规划国土局依法行政手册》等政府规范 公平性提出了更高要求。而目前法定图则仍然面 性文件，为法定图则的编制、审批、修改和实施奠 临着从理论到实践、从制度到技术不同层面的诸 定了技术和制度上的保障。法定图则起着规划编制 多考验和门槛限制，尤其在密度确定方面的技术 到规划管理的重要纽带作用，是规划设计要点和土 依据不足，已经引发了一系列问题和纠纷，使得法 地使用