从“耗羡归公”看清朝财政体系及当代“税费改革”.pdfVIP

《学术界》(双月刊) 总第124期，2007．3 ACADEMICS IN CHINA No．3 May．2007 从“耗羡归公看清朝财政体系及当代“税费改革 O 张 研 (中国人民大学 清史研究所，北京 100872) [摘 要]本文从分析“耗羡归公”入手，揭示了清代“双层统治格局”下，统治者构 筑财政体系的思维逻辑，给予“低俸禄”、“地方公费阙如”、“军费不足”等所谓“不完全 财政”以新的诠释。同时以史为鉴，对当代“税费改革”所反映的财权分配及体制问题 提出了看法。 [关键词]耗羡归公；财政体系；税费改革 耗羡又名火耗、鼠雀耗。前者指熔铸赋银过程中的折耗；后者指运送漕粮过 程中的折耗。“耗羡”，成为清代地方官在正额赋税之外以补亏耗为名多征的附 加税。此附加税数量巨大，有“数倍于正额”。康熙六十年(1721)，川陕总督年 羹尧于陕西首行“耗羡归公”，命“州县每两明加火耗二钱，将四分解布政司”， “督抚各分银一万两并给督抚衙门笔帖式养廉及各项公费，其余皆布政使收 用”…。雍正元年(1723)、二年(1724)，湖广总督杨宗仁、山西巡抚诺岷奏请耗 羡归公；山西布政使高成龄并奏请将山西耗羡归公之例推及全国各直省 。二 年七月，雍正帝正式在全国推行“耗羡归公”。 上述“耗羡归公”，人们耳熟能详，然往往将认识停留在雍正帝整顿吏治、反 腐倡廉的层面，很少以其为切入点，剖析作为清代政治经济发展基础的财政体 系，更不用说反观和认识当代表面上与历史惊人相似的“税费改革”等措施。而 这些，正是本文的关注点。 一 、 “不完全财政”及其“依据” 造成耗羡数量巨大、长期存在的原因，在于清代官俸微薄、地方公费无着、清 作者简介：张研，中国人民大学清史研究所教授。 学术界2007．3·学术探索 代军费开支存在缺IZl等。何平将其概括为“不完全财政” 3]，认为清代国家经制 财政支出的范围和额度没有将上述经常性国用完全包括在内。 1．清代官俸之低“亘古未有” 清初不但沿袭明朝的低官俸制(明三公俸禄不如汉知府)，且折色支给并不 按1石比1两的折银率，而是九品至正六品1石折0．3—0．33两；五品至正四品 1石折0．22两；三品至正一品1石折0．21两，这样使清初官俸较明代又降低了 数倍。后虽曾一度增加了修宅什物银、柴薪蔬菜烛炭银、心红纸张银等，但很快 又裁撤。《大清会典》卷二一“文职官之俸”条载 ]： 一 品(大学士、总督)岁支银一百八十两；二品(河道总督、巡抚、布政 使)一百五十两；三品(按察使、盐运使)一百三十两，四品(内阁侍读学士、 道员、知府)一百五两；五品(各部院员外郎、同知、直隶州知州)八十两；六 品(内阁侍读、知州、州同)六十两；七品(按察司经历、知县)四十五两；八品 (县丞、县学教谕、训导)四十两；正九品(县主簿)三十三两有奇；从九品(县 知事)、未入流三十一两有奇。 知县“每月支俸3两，一家一日粗食安饱兼喂马匹，须银五六钱，一月俸不 足五六日之费” 5 。高品级官员收支悬殊更大，如雍正时总督鄂尔泰每年生活 开支约为6000两；巡抚许容每年生活开支约为5000两(另从老家补支405石粮 食)，是官俸的33倍 。其他诸如幕友师爷、门房仆役，都需官员自己出钱聘 雇。前者为官必不可少，州县官至少聘两名，每名年薪100两左右，大员所聘更 多，薪酬也更高；后者为政必不可缺，各级衙门除少数衙役从公费支领“工食银” 外，大量胥吏无经费来源 ，需官员自行解决。小处如坐轿乘车，公家也不报 销，须官员自备。何刚德《春明梦录》记载，清末大臣坐4人肩舆，需备两班三班 替换，且前有引马，后有跟骡、大板车，一年所费至少800两；若坐车，前一马，后 二三马，一年所费须400两。何刚德任京官19年，为五品郎中，仅车马费就超出 官俸数倍。 2．清代地方公费长期虚悬 首先，清朝实行赋税的起运存留制度中，存留地方的钱粮大