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中国地方政府治理结构改革： 一 种财政视角的分析 王，卜龙 内容提要 从激励的角度讲，政府工作效率在很大程度上取决于政府治理结构的安排与 对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官 员们使其自利性行为能体现公共利益目标，而财政分权模式又是影响政府治理结构的一个非 常重要的因素。本文首先探讨了政府官员激励与治理结构设计的关系，然后重点分析了我国 现阶段地方财政分权模式如何导致地方政府治理结构产生激励不相容性，进而扭曲了政府治 理机制对地方基层政府行为的激励。最后，提出了若干旨在改善我国地方政府治理结构的财 政体制改革建议。 关键词 地方政府 激励 财政体制 [中圈分类号】Fl2l；F123．14 【文献标识码】A (文章编号~0447—662x(2004lo3—0O64—06 一 、 政府职能、官员激励与治理结构设计 会成员以税收的方式承担，其直接表现为公共支出。 从经济学的角度讲，政府和市场是协调一个国 一 般而言，公共支出的社会效益取决于一个国家政 家社会成员经济利益冲突的两大基本机制。当由于 府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又 公共产品、外部性、规模经济、不完全信息等原因市 取决于政府治理结构。无论是联邦制国家还是单一 场不能有效配置资源时，或者由于市场配置资源而 制国家，政府制度都具有一个相似的特征，即都是一 导致某种不合意的结果时，如出现宏观经济波动、社 个多级次结构(至少包括中央政府和基层政府两 会分配不公等，政府就有必要对经济进行干预。作 级)，但不同国家的政府治理结构则可能存在较大的 为对市场失败的弥补，政府的经济职能主要体现在 差异性。高效率的政府治理结构对许多国家尤其是 三方面：(1)宏观调控职能，即政府运用宏观经济 发展中国家而言是一种非常稀缺的资源。政府组织 政策干预宏观经济运行和协调收入分配，以保持经 的多级次结构表明其治理结构的内在动力基础是 济稳定和社会均衡发展；(2)公共规制职能，即政 上级对下级的权威，从而意味着在信息不对称的情 府利用发放许可证、限制价格以及制定质量和技术 况下政府治理结构效率的高低在很大程度上取决 标准等手段对经济主体的自利行为施加影响，以最 于治理结构设计给各级政府官员所能提供的工作 大程度地保护公共利益；(3)资源配置职能，即政府 激励强度。既然政府组织具有等级结构，那么政府 按社会成员的需求意愿供给私人部门不愿提供的 治理结构设计必然会遇到委托一代理问题，主要表 公共产品和服务，以满足社会对非排他性物品的消 现在： 费需求。 第一，上层官员并不关注效率，而是追求个人控 政府履行各种经济职能所需的成本必须由社 制权收益(private benefit of contro1)最大化。提高政 · 64· 中国地方政府治理结构改革：一种财政视角的分析 府组织的工作效率并不能直接给各级官员带来物 因素都会进入政府的目标集。事实上，政府组织目 质回报，同时也不可能通过竞争方式淘汰掉没有效 标多元性的根源在于一个社会需要从不同方面对 率的官僚组织，因此，政府组织中的上层官员往往没 私人组织的利润动机所造成的资源配置扭曲和分 有足够的积极性改善政府治理结构的效率。更糟的 配不公加以纠正来保证社会福利最大化。从理论上 是，这些上层官员很可能利用其在公共组织中的权