财政收入偏好与地方政府政策执行——以广东省A市执行农民工子女教育政策为例.pdfVIP

甘《肃行政学院学-~)2009年第5期 政府管理与改革 财政收入偏好与地方政府政策执行 以广东省A市执行农 民工子女教育政策为例 李文彬 (华南理工大学 公共管理学院，广州 510640) 【摘 要】中国地方政府政策执行是 “制度一行为”博弈的策略组合。在经济导向的考核制度和分税制为基 础的政府间利益分配制度的激励下，地方党政首长的核心偏好是地方财政收入。在这一偏好的影响下，对 于中央政府的政策，地方政府政策采取机会主义的行为策略，形成中央和地方的博弈关系。即有利于短期 内促进地方经济增长、增加财政收入的就执行 ，反之就不执行。在中央和地方的博弈格局下，只有理清与 政策执行相关的系列制度、偏好、行为策略等变量的关系，才能认知地方政策执行行为逻辑。 关【键词】央地博弈；财政偏好；政策执行 【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009—4997(2009)05—0062—09 一 、 问题的提出 免地存在 “影响地方 的积极性和创造性”的不足 。 中国是一个超大型的国家 ，拥有大量的人 口 但是 ，在地方政府政策执行过程 中，情况却恰恰相 和广袤的领土。一般认为，中国 自秦统一以来就是 反。在这个相 当集权的国家里 ，中央政府的政策甚 大一统的中央集权 国家 ，建国以后受到苏联斯大 至行政命令的权威却大打折扣 ．地方官僚 “上有政 林模式和计划经济的影响。更形成 了所谓的 “中央 策 ，下有对策 ”，地方政府 的 “积极性和创造性 ”不 高度集权体制”。在这种体制下，中央政府集中了 仅未被压抑 ，反而在得到增强。如果考虑到近年来 全国的权威和权力 ，并在全 国范围内行使其权力 ： 层 出不穷的矿难事故 ．以及地方政府在整治违法 地方政府是中央政府的代理人或执行机构 ，其权 小煤矿 、治理环境污染等问题上 的阳奉阴违 ，那 力源 自中央政府或受制于中央政府 ；中央政府和 么，我们可以认为，地方官僚的这些不服从行为绝 地方政府 的权力配置是 “让予式”的而非 “列举 非个案和特例 。而是普遍存在的一般现实 。因而 ， 式”。-【】㈣在这种 “中央主导型政府间关系”中，地方 有学者慨叹 ，“自从改革开放以来 ，中央政府不知 政府虽有一定的权力 ．但需要绝对服从中央政府 。 出台了多少法律 、法规和政策 ，但在 实施过程中， 传统的观点认为，中央集权的官僚体制是最便于 经过了层层过滤 ，中央权威就所剩无几 了。到了地 命令执行和政令统一 的。因为 ，单一制政治体制 方和基层 ．甚至可以说消失得无影无踪”。3【】在当下 “由于权力集中于中央 ．所以国家内外政策的界线 中国．中央可以向地方发号施令 ，但地方政府也拥 明确 ：敏捷和反应快速的决策使得 国家 内外政策 有政策执行的 自由裁量权和博弈能力 ，对于中央 充满活力”。z【J(同时，中央集权确保 了中央 的权 政策有相当的行为能力和行为策略组合 。由于央 威，消除地方政府的 自行其是的状态 ，保证中央政 地 的信息不对称和政策监督与控制的成本高 昂， 令贯通 。因此，从理论上说，中央作出的决策 ，地方 使得 中央对地方政策执行 的控制常常是有 心无 政府应该予以坚决执行，中央集权的优势是可以保 力 。对此 ，诺顿 (Naughton)也认为 ，地方总是以对己 证中央政策在全国各地的贯彻落实，但也不可避 有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因 收稿 日期：2009—09—20 作者简介：李文彬(1976一)，男，广东云浮人，华南理工大学公共管理学院