财政分权与地方政府行为异化.pdfVIP

2O07年第6期 中南财经政法大学学报 No．6．砌 双月刊 Bimonthly 总第165期 JOURNAL OF ZHONGNAN UNWERSⅡTY OF ECONOMICS AND LAW Serial No．165 财政分权与地方政府行为异化 张恒龙 康艺凡2 (1．上海大学国际工商与管理学院，上海200444；2．上海社会科学院，上海200444) 摘要：作为财政体制改革的后果，财政分权导致政府间财政竞争，并改变了财政均等状况。中国国情的特殊 性，尤其是官员委任制以及以经济增长为核心的地方政府官员政绩考核体系，使得政府间财政竞争更易导致地 方政府财政支出结构呈现结构性扭曲。因此，制订合理的政绩考核标准，并相应调整财政体制是规范地方政府 行为的当务之急。 关键词：财政分权；政府行为；地方政府 中图分类号：FS10 文献标识码：A 文章编号：1003—5230(2007)06-0080-05 改革开放以来，在财政领域推进的分权化改革使中国形成了财政分权的局面，地方政府的利益主 体地位得到确认和强化，财政竞争进一步展开，并对地方政府的支出行为产生影响，使其财政支出结 构呈现结构性扭曲。同时，实行分税制后，中央与地方政府间的纵向财政不均等使地方政府的债务危 机日益严重。通过对这些现象的分析，有助于更合理地调整财政体制。 一 、 财政压力与财政体制变迁 财政体制是政府间财政关系的集中体现，作为一种制度，它具有制度的一般性特征。从外部看， 制度是特定人群的共同行为准则或行为方式，从内部看，又是一种集体的心智模式或集体解决问题的 方式，用以解决社会互动中反复出现的问题。各个社会组织参与博弈的过程是一种集体学习的过程。 环境反馈是关系到行为模式成功与否，以及以后的巩固或修正过程的决定性因素。博弈参与者在解 决遇到的问题时，将从环境中得到反馈，是否能得到积极的反馈，决定了创造性学习能否产生，制度创 新能否实现…1。中国财政体制的变迁反映了这种学习一反馈一再学习的制度变迁过程。财政体制的 历次调整都是由中央政府根据自身需要而发起，并与地方政府进行博弈的结果。例如，当中央财政 压力增加时，中央政府会推出“甩包袱”式的改革措施，地方政府则会通过“上有政策、下有对策”来应 对。可以说，中央和地方之间正式的或非正式的分权安排，往往是政府间竞争和均等化的较为稳定 的结果。 各个博弈主体参与博弈，进行制度创新的根本动力是为了实现利益目标，因此，政府间利益格局 的调整是促使财政体制变迁的重要原因。中央政府与地方政府之间的经济利益关系将根本地决定它 收稿日期：20o7．06-15 作者简介：张恒龙(19r76__)，男，江苏仪征人，上海大学国际工商与管理学院讲师，博士； 康艺凡(1981一)，女，山西五台人，上海社会科学院博士生。 80 们之间的财政关系【 J( ¨。改革开放前所实行的传统计划经济是一种中央高度集权的，以“条条” 为主进行资源配置的体制，资源主要通过指令性计划进行配置。在这种“全国一盘棋”的利益格局下。 中央与地方政府在经济利益上相互一致，服从于整个国民经济发展的整体利益，各级政府“同吃一锅 饭”，中央政府与地方政府处于一种“大家庭”的关系。在这种政府间利益格局下，统收统支的财政体 制就显得正常而有效，直到面临的财政压力难以承受时，中央政府才可能主动放权来调整利益格局。 十年“文革”使中国的国民经济面临崩溃，中央政府面临空前的财政压力，于是决定实行改革开 放，并开始逐步推行分权化改革。地方政府在经济、财政等领域获得了相当的权力，地方政府的利益 主体地位显现，其追求和维护自身利益的意识空前高涨，甚至出现了地方利益与中央利益不一致的现 象。改革开放后出现的地方保护主义现象就是生动的例证。因此，如何协调政府间的利益关系，就成 为中央与地方政府需要解决的难题。在市场经济条件下，一般是通过规范政府间财政关系来协调。 但是，由于中国尚未建立市场经济体制以及特殊的国情，中央政府选择了实行政府间财政合同的权宜 之计，以财政包干制的形式来协调这种政府