财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角.pdfVIP

2009年 第 2期 中 南 财 经 政 法大 学 学 报 No．2．2OO9 双月刊 Bimonthly 总第 173期 JOURNALOFZHC}NGNANUNIVERSITYOFECONOMICSANDLAW SerialNo．173 财政体制与地方政府财政行为探讨 — — 基于治理 “土地财政’’的视角 陈志勇 陈莉莉 (中南财经政法大学 财政税务学 院，湖北 武汉 430073) 摘要 ：地方政府的 “土地财政”模式在推动经济高速增长和财政收入超高速增长 的背后 ，积累了财政风险、金 融风险、社会矛盾激化、粮食安全风险、投资和消费结构失衡等问题 ，影响国民经济 的可持续发展及和谐社会 的 建设 。促使地方政府摆脱 “土地财政”模式 ，关键在于改革和完善现有财政体制 ，构建地方政府 “税收财政”模式 。 关键词 ：“土地财政”；制度变迁 ；财政行为 ；财政压力 中图分类号 ：F812．45 文献标识码 ：A 文章编号 2009)02—0042—05 一 、 引言 现代化的过程必然伴随着城市化的进程 ，土地问题是现代化进程中的核心问题 ，在各国城市化进 程中，地方财政都体现出以土地财政活动为主的特征 ，而中国的财政体制更加强化了这一特征 。我国 地方政府的 “土地财政”模式推动了上一轮经济持续走高，直接或间接带动了钢铁、建材 、装修、设计 、 家电等上下游 50多个行业 的快速发展 ，同时也形成了我国财政收入近 10年来持续超 GDP增速增长 的格局，数据显示 ，1998~2007年财政收入的经济增长弹性系数平均高达 1．6。 然而在令人欣喜的财政收入和GDP高速增长的背后 ，“土地财政”模式也暗藏着巨大财政风险和 金融风险，潜伏着社会矛盾激化 、粮食安全以及投资与消费结构失衡等问题 。第一，现有财税制度下 与土地相关的收入具有显著的不稳定性和不可持续性特征 。土地是稀缺资源，房地产业多属于一次 性税源，与地方政府连续刚性的财政支出状况不相匹配 ，一旦房地产市场和土地市场 “降温”，地方政 府财政平衡的压力就骤然增大 ，从而引致财政危机。第二，从土地供应 到房地产开发到居 民购房消 费，资金链环环相扣 ，最终将风险集中于银行 ，形成对银行的 “绑架”之势 ，危及银行体系的稳定运行。 第三 ，近年来 由于征地引发的群体性事件增加 ，各种悲剧不断上演 ，损害了农民的权益 ，激化了社会矛 盾，严重影响社会主义和谐社会的构建 。第四，土地带来的巨大经济利益刺激地方政府违法违规 占用 收稿 日期 ：2008一l2—23 基金项 目：国家社科基金资助项 目“建立有利于科学发展 的财税制度研究——基于对 土‘地财政’问题的治理” (08BJY141) 作者简介 ：陈志勇(1958一)，男，广西贺州人 ，中南财经政法大学财政税务学院教授 ，博士生导师； 陈莉莉 (1983一)，女 ，湖北襄樊人 ，中南财经政法大学财政税务学院硕士生。 42 耕地 ，致使耕地流失加剧 ，危及国家粮食安全 。第五 ，地方政府推动地价快速上涨和房价迅速飙升 ，严 重透支了居民的未来消费能力 ，加剧消费与投资结构失衡 。 靠积累问题换取经济增长速度的 “土地财政”模式 ，总体上弊大于利 ，根本而言是与科学发展观背 道而驰的增长模式 ，对 “土地财政”的改革刻不容缓 。2008年以来，各地房价在中央政府宏观调控政 策和全球性金融危机的双重作用下 “理性 回归”，从而诱发 “土地财政”所蕴藏的危机集 中爆发 。产业 结构和税收结构高度依赖土地及房地产业的地方政府财政收入急剧减少 ，财政危机凸显 ，各地纷纷出 台政策措施加入 “救市”大潮，如何走出 “土地财政”困境成为地方政府迫切需要破解的难题 。 二 、财政体制变迁与地方政府财政行为演变 在我国渐进式的财政体制变迁过程 中，中央政府居于主导地位 ，地方政府在经济与政治双重激励 与约束机制下往往采取策略性行为，非规范、非正式的财政收支行为反复上演