治理视野中的城市基层管理改革：问题、悖论与出路.pdfVIP

2016 年第4 期 总第136 期 政论坛 25 治理视野中的城市基层管理改革：问题、悖论与出路 吴晓林 （中南大学公共管理学院，湖南长沙 4 10083 ） 张慧敏 要：大国治理的基石在基层。近年来，随着城镇化的迅速推进，各地陆续进行城市基层管理改革。但是，在改革过程中还存 在不少缺陷：在范畴上，基层管理被狭隘地界定在社区层面；在结构上，存在“强政府弱社会、党的作用未摆正”的误区；在机制 上，存在“社会管理行政化”和“服务外包简单化”的局限。由 理论预设与现实环境的非对称性，城市基层管理 显出“主观减 负与长期增压、小政 主张与弱社会现实、赋权社会与权力回旋”等三重悖论。总体而言，当前的城市基层管理改革凸显出“问 题导向”的特征，未触及治理的根本，特别是在社会赋权方面缺乏战略布局。未来改革的出路在 ：跳出社区谈基层，做好顶层 设计与底层设计的衔接；培育社会力 、摆正政党位置，完善基层管理的结构；正视赋权社会，推动城市基层管理社会化。 关键词：城市基层管理；基层治理；城市治理 中图分类号：D630 ；F299.21 文献标志码：A 文章编号：005 - 460X（2016 ）04 - 0025 - 05 城市基层管理范围日益扩大，部分领域 为基层管理的 一、问题的提出 “盲区”。为应对挑战，部分城市开始探索新一轮的基层管 在计划经济时代，我国城市基层形成“单位制为主、街 理体制改革，这一轮改革的特点以“ 部实验”为主，涌现 居制为辅”的管理体制，大多城市居民被吸纳进单位体 出“街道社区化”“行事分离”“党政组织下沉”“公益创投” 制，其他人则由街道办事处和居委会管理。改革开放以后， 等模式，相应地显示出政府与社会分离、社会组织参与治 单位制逐渐解体，我国城市基层管理面临新的挑战，街居 理的进步性。唯其不足的是，这些改革仍然范围有限，还 制 为城市基层管理的主要体制。但是，随着城市规模和 未上升到区域或国家层面。而且，行政支配的逻辑仍然凸 居民人口数量的递增，公共事务激增，为城市基层管理带 显，社会力量缺失、居民参与不足的问题仍未解决。那么， 来新的变数。从 1978 年到20 15 年，我国城市化率从 18% 城市基层的管理为何还 在种种令人不满意的地方？城 增长到56.1% ，城镇居民从 1.72 亿人增长到7.71 亿人。 市基层管理体制应该朝着何种方向转型？这些问题需要 街道办和居委会面临的管理压力日益增大，相应的职责日 重新思考。回顾既往的研究，学界对于这个问题的解答还 益超出原有的规定。在这种背景下，城市基层陆续开展两 在相应的不足，具体在于： 轮管理改革。第一轮改革由上海和北京发起，确立“两级 （一）相应的研究扎堆于社区治理，将城市基层管理 政府、三级管理”的管理体制，增加街道办的职责。这种改 等同于社区治理 革随后于1999 年由民政部在全国推广，虽然扩大了街道 以中国知网收录的文献为例，国内对城市基层治理的 办的责权，确立了街道办在基层治理的主体地位，但是基 研究，有一半以上是以社区为研究对象。大多学者将基层治 层管理事务工作量巨大的情况仍未有效解决。与此同时， 理范围缩限至社区的狭小层面，他们认为社区行政体系是 收稿日期：20 16-02-16 基金项目：国家社会科学基金项目“城市社区业主维权的社会冲突及其整合机制研究”（13CZZ030 ）；国家社会科学基金重 大项目“新型城镇化背景下的城乡关系研究”（15ZDA044 ）；教育部社会科学基金项目“转型期中国政党主导型行政改革的动力 学研究”（10YJC10018 ） 作者简介：吴晓林（1982 —），男，山东莱阳人，行政管理系主任，副教授，从事城市治理与政治发展研究；张慧敏（1994 —）， 女，湖南常德人，行政管理专业硕士研究生，从事城市治理研究。 26 “城市治理”研究 ［1］ 城市基层管理的主要支柱 ，因而主张以