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PAGE  PAGE 6 浅谈工商部门适用《特别规定》监管食品安全应明晰的界限 秦皇岛市抚宁工商局 王永力 2007年7月26日国务院颁布了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。工商部门如何更好地贯彻落实《特别规定》，不仅关系到能否充分发挥自身的职能作用，更重要的是将直接关系到制售假冒伪劣食品行为能否得到有效查处，关系到人民群众身体健康和生命安全能否得到切实保障。笔者认为，工商部门适用《特别规定》监管食品安全应明晰四个界限，以确保履行职责到位。 一、明晰《特别规定》与其他法律法规的适用界限 《特别规定》的效力高于一般行政法规，低于全国人大及其常委会颁布的法律。其第二条规定：“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”因此，在处理《特别规定》和《产品质量法》、《食品卫生法》等法律的关系时，一定要具体情况具体分析，严格按照第二条的规定来理解和把握。对《食品卫生法》等相关法律法规中没有规定或者规定不明确，而在《特别规定》中可以找到适用范围的，可以依据《特别规定》作出处理。对法律有规定的，比如《食品卫生法》第四十六条对虚假标注生产日期、保质期限的监督管理规定非常明确，工商部门就要根据《食品卫生法》的规定处罚，而不能依据《特别规定》处罚。此外，要处理好《特别规定》与国务院颁布的其他行政法规的关系。对工商部门来说，在处理适用关系上，大致有三种情况：第一，对同一违法行为，《特别规定》和其他行政法规都有规定的，要根据特别法优于一般法的法律适用原则优先适用《特别规定》；第二，对《特别规定》有规定，其他行政法规没有规定的，适用《特别规定》的规定；第三，对《特别规定》没有规定，其他行政法规有规定的，适用其他行政法规的规定。 二、明晰工商部门与其他执法部门的职责界限 《特别规定》的出台，消除了工商部门监管流通领域食品卫生的疑惑。因《食品卫生法》并没有规定工商部门的管辖权，所以在监管流通领域食品安全的问题上，工商部门能否适用《食品卫生法》一直存在争议。《特别规定》第二条第二款、第三条第二款则解决了这一问题。《特别规定》第二条第二款规定：“法律规定不明确的，适用本规定。”第三条第二款还规定了“对销售不符合法定要求产品”行为的处罚措施。结合这两条规定，工商部门对销售不符合卫生要求的食品的行为，就可以适用《特别规定》进行处罚。同时，《特别规定》的施行，拓展了工商机关监管流通领域产品质量的空间。比如，《特别规定》设定了对不能提供产品检验报告的行为和对产品集中交易市场的开办企业、柜台出租和办展企业的违法行为的处罚措施，扩大了工商部门监管流通领域商品质量的处罚范围。 国家工商总局下发的《关于贯彻(国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定的实施意见》也指出，对依法应当取得许可证照而未取得许可证照从事生产经营活动的，涉及工商部门职责的，应依据《特别规定》进行处理；涉及前置或后置审批的，会同或配合相关审批部门依法处理。这里所说的“会同”是主动的行为，“配合”是被动的行为。其涵义应该是，只有“后置审批”的才由工商去“配合”，除此之外工商部门都是“会同”的主动行为，只要属工商部门职责管辖的，就应依据《特别规定》进行处理。 可以看出，《特别规定》和工商总局文件均进一步明确了工商部门在食品安全监管工作中的职责，赋予了新的工作任务。虽然如此，但也不能说在食品安全监管工作中工商部门就可以“包打天下，无所不能”。《特别规定》中凡属于商品生产者的行为均没有划定工商部门的职责。同时，2004年9月1日国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》中明确规定，工商部门负责食品流通环节的监管。同年12月14日中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》中也明确规定：“在食品生产加工、流通和消费环节，工商部门负责食品流通环节的质量监管”。因此，适用《特别规定》监管食品安全，工商部门必须要明晰与其他执法部门的职责界限，避免越权执法。 三、明晰行政处罚与犯罪移送的定性界限 针对实践中食品安全存在的突出问题，《特别规定》对现行法律、行政法规有关食品安全监管的规定，加以重申、明确、补充，使关于食品安全监管的规定更具有针对性和可操作性。一是设定罚款起点高且自由裁量余地小，融严惩与威慑于一体。如“货值金额不足5000元的，并处5万元罚款：货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款：货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款”。二是填补了其他法律、法规处罚的空白。比如，目前《产品质量法》对违反产品标识的行为的处罚，只规定了责令改正的措施，这尚不足以有效制止违法行为；而《特别规定》第三条第二款则对“销售不符合法定要求产品的”行为规定了具体、严厉的罚则。《产品质量法》等法