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城市土地储备运行模式研究 “土地是人类赖以生存的立地之本，是不可再生的宝贵资源。”为了能从长远的角度促进城市的发展，有效的控制土地市场，世界上大多数国家或地区均建立了强制性的土地收购制度。它是一种国家或者政府为了公共目的，以强制收购或购买的方式取得土地的行为。 1.国外土地储备的运行模式研究 城市土地储备制度作为政府调控土地市场的一种重要手段，最早起源于1986年的荷兰，随后，在瑞典、法国、德国、英国等国家也建立了类似的机构。随着时间的推移，土地储备的功能也逐渐完善，美国和欧洲许多国家已将这种储备机制称为“土地银行”，比如瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧最大的土地银行。 国外主要通过土地银行来实现的土地储备。土地银行是代表城市政府集中进行土地征购、整理、开发、储备、供应的专门机构，是政府参与和调控土地市场的基本工具，其主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，重点在储备——储存起来以备未来使用。由于它在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地，因此将其称为城市土地银行（“Land Banking”）。 土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。无论是在土地国有为主的国家，如瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的法国和美国，都是利用土地银行来解决城市发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等。上世纪60 年代的新加坡也借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市。 根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度可分为两类。一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表，为了提升公共福利，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要；另一类以法国为代表，国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益。 1.1 国外土地储备的运行过程 国外的城市土地征购储备的运行模式由三个主要环节组成:收购、储备和出让。收购有四种形式:“收”、“购”、“换”和“征”；储备包括两部分内容:开发(再开发)和储备。 1.1.1 土地的征购集中 许多国家的市政当局，先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而持有大量待开发土地。土地储备的主要来源是城市周边的农村土地和尚未被充分利用或被规划为公共设施建设的城市用地。市政府领导的专门机构在全市范围内勘察寻找未来有发展潜力的土地，通知土地所有者。并给出一个比较公平合理的价格，若土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。土地征购机构再调集资金并支付土地费用。通常土地费用包括土地现值、建筑物价值和拆迁费用等。土地所有者必须将土地出售给政府，因为市政府都拥有土地优先征购权。 1.1.2 土地的储备 政府将从土地所有者手中购得的土地经过储备后再在市场上出让。储备目的两个方面：第一，让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；第二，出让的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发土地（经过三通、五通、七通一平的“熟地”），大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农用地也需要继续投入使用。对已规划好的准备投入市场的土地，政府先进行土地平整、修路、铺人行道、供水排污设施后，再出租或出售。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。 1.1.3土地的出让 根据城市建设用地的需要，政府将已经完成前期开发的熟地，经过一段时间储备后，分期分批的以出租和出售方式推向市场。经过储备后进入市场的土地，其价格取决于该土地的使用性质，而不取决于在土地上的实际投入费用。例如，工商业用地的土地出让价格总是高于政府投入的前期开发费用，而资助性的住宅用地和公益事业用地的租售价格则低于市场价格。土地的收购、开发、规划，一般由政府授权的专门机构如土地银行或政府控股具有专业的技术土地发展公司来执行。 1.2国外土地储备的运行模式的借鉴 各国土地储备经过长期的实践取得了一些成效。法国、荷兰、瑞典等国的土地储备，促进了城市的有序发展，提高了土地利用效率，缓解了城市人口成长的压力，创造了高品质的文明城市环境。 1.2.1 国外土地储备的运行模式的特点 （1）从政策目标看，土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价。部分国家将土地储备作为处置闲置土地和推行环保政策的重要手段。如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度，德国鲁尔地区为促使工矿企业土地的