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法律与公共行政:交汇与共生 299 法律与公共行政:交汇与共生* 卡罗尔·哈i}.**著张世泰m译 摘要 鉴于法律与公共行政在历史上的诸多紧张对立，本文考察了行 政法对于正在变化的公共行政技术所作出的一些经典回应。本文拒 绝传统上那种对于法律的批评，即，法律在公共管理者的需要面前反 应迟钝，但尽管如此，亦确认了一种广为流传的信念，即，控制和责任 乃是行政法的首要目标。在诸多程序要求面前应接不暇的行政管理 者的回应是求助于软法技术。当为法律和公共行政都能接受的 善治标准和良好行政的原则由法院宣布和执行时，本文特别提 到了欧盟日益增加的对软法( soft law) 的运用，对软治理技术 的依赖，以及法律和行政价值之间的一种可能共生。随着善治的 标准由国际(intemational) 和跨国(transnational) 机构所传播，以及跨 国裁判机构所实施的程序取向的行政法逐渐占领全球行政空间，本 文预测了一个相似的对立和规避模式。 .. Law and public administration: convergence and symbiosis , Internatùmal Review 01 Admìnìstrative Scie配时，Jun 2∞5; 71: 279 -294. H 卡罗尔·哈洛(Carol Harlow) 系伦敦政治经济学院法律系荣休教授。-一译者注 ...北京大学法学院博士生，北京大学宪法与行政法研究中心助理研究员。 300 行政法论丛(第 9 卷) 导论 在国际行政科学组织 (Intemational Institute of Administrative Sciences) 及其《国际行政科学评论》存续的世纪里，其研究对象经历 了若干发展阶段。从最小国家时代发展而来，公共行政在20 世纪中 扩张为实施广泛公共福利措施的媒介，也介入到了国营企业的管理 当中。它在私有化时代中幸存了下来，也没有因为以管理型政府 和管制功能向中介机构转移的名义实施的那两个孪生改革方案所引 发的职能减缩而消亡。当前，人们的学术兴趣己转至在全球舞台上 运作的跨国治理体系的实验。那些或多或少已经成功实现的变 化，倾向于证成认为公共行政是生机勃勃的观点一一这是一种并不 为法律人广泛认同的管理型行政观，他们倾向于认为行政是官僚主 义的，并且对个人的需求反应迟钝。而行政管理者和政治学家则对 之报以赞美之词，法律在他们那里则被倾向于看作一种停滞的景象。 ( Dimock , 1980; 0 Lea巧， 1992) 本文将表明，这是一种过时的和单向 度的( one-dimensional )的法律观，其与法律实证主义者们( Ha时， 1961) 所赋予法律的自治性和客观性品格紧密相关，在这些实证主 义者看来，法律和法官一一就孟德斯坞的著名格言来说一一是在某 种程度上中立的。 法律的那些公正性品格有助于证成把法律主要看作一种控制机 制的流行观点:换言之，公法的存在被视为为了确保行政行为的合法 性，并阻止公共权力的滥用，但同时这也显然致使法律人的观点被认 为对公共行政的需求反应迟缓。公共行政管理者对法律人的描述 是，他们从法学院走出来，对这个领域一无所知，并且带有偏见，不 理解一种良好的公共管理是何等之重要0 (Dimock , 1980: 4) 并 且，面向学生和法律从业者的行政法文本，对于大多数公共管理者 的通常所为，他们从事工作的组织环境，以及引导他们行为的价值， 并没有真正的理解。他们把注意力放在监视和控制的功能，而不是 执行和提供服务上面。 (Rosenbloom and OLea巧， 1996: vi) 但是，还 法律与公共行政:交汇与共生 301 有许多其他理解法律的方式。①功能主义者将法律看做实施社会政 策和确保实现社会目标的工具，把法律直接向公共行政进行类比。 他们要求在社会价值的和经济效率的层面上对法律和公共行政进行 检视，这种观点至少与现代管理对三 E 一一经济(economy) 、效率 ( efficiency )和有效性(effectiveness) -一的强调非常类似。 在公法的私法模式被普遍接受的普通法世界，行政事务