论房屋征收补偿争议的司法救济.pdfVIP

2013 年第5 期 当代法学 论房屋征收补偿争议的司法救济 谭启平* 内容提要: 国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，从行政法规层面完成了区分公益性征收与商业性拆 迁的思路转变，相关的制度设计体现了规制公权、保护私权的立法理念。但是，该条例在征收补偿的确定及补 偿争议救济手段方面仍存在瑕疵。对此，明确司法机关在平衡征收补偿关系双方利益方面的独立地位，将补偿 方案的司法审查标准确定为对合法性、合理性的全面审理，或将补偿关系重新定性为民事关系允许被征收入通 过民事诉讼获得补偿救济，是实现新条例的制度效果和社会效果的重要保障。 关键词:房屋征收;征收补偿;司法审查;民事救济 2011 年 1 月 21 日，国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例 (以下简称《征 收与补偿条例)( I )。相较于原来的《城市房屋拆迁管理条例 (已废止，以下简称《拆迁条 例) ，现行条例在公共利益范围的明晰，补偿制度的完善，救济机制的优化等方面取得了明显 进步，其积极意义是显著的。特别难能可贵的是， 征收与补偿条例》并未采纳一些发达国家和 地区将补偿视为征收制度的当然构成内容，而是在立法中隐去补偿要素而仅强调征收内容，〔2 〕 从而将补偿与征收要素并列反映在条例的称谓上。笔者认为，这一做法是有积极意义的，因为在 房屋征收中，对于被征收人而言，补偿是较之公共利益的界定等问题更为重要的问题。实践中， 被征收人最为关心的并不是征收是否符合公共利益，而是补偿的多少以及是否及时、充分，因而 补偿标准如何确定至关重要。(3 )这种着重于补偿的征收制度，既遵循了法制发达国家征收制度 的发展规律，也抓住了我国城市不动产征收纠纷的主要矛盾，[4 〕是一种值得肯定的做法。 遗憾的是，围绕征收补偿问题，虽然《征收与补偿条例》设置了许多规则对征收补偿进行 规范，但从实证的角度分析，由于欠缺有效的监督与制衡程序，在《征收与补偿条例》仍然未 彻底消除行政机关既当裁决员又当运动员等缺陷的情形下，条例的立法目的可能无法 完全实现，补偿不公的矛盾可能仍然难以根除。为确保被征收房屋得到公正、合理补偿，进一步 完善我国的国有土地上房屋征收制度，笔者认为，应引人或完善司法途径解决拆迁补偿争议，以 改善征收人与被征收人的不平等角力关系，平衡双方的法律地位，为补偿不公问题的妥善解决创 造良好的制度基础。 *西南政法大学民商法学院教授，法学博士，博士生导师。 (1)该条例在正式出台前历经两次公开征求社会公众意见，并在2010 年 12 月形成第二次征求意见稿，最终在此基础上形 成正式文本。参见 hup: / /legal. people. co皿 cn/GB html; hup: ///fzdt 20/201∞129085209. htm , 2013 年5 月 29 日访问。 (2 )如法国法界定相应的立法为公用征收法典，日本及我国台湾地区则称为土地征收法(条例)。参见朱广新: 《房屋征收补偿范围与标准的思考)， (法学) 2011 年第5 期，第21 页。 (3 )参见谭启平: (重庆最牛钉子户事件引发的法学及媒体责任思考(下沛， (中国公证) 2∞7 年第7 期，第42 页。 (4 )参见前引 (3 )，谭启平文，第42 页。 .26. 论房屋征收补偿争议的司法救济 、现行补偿制度可能存在的瑕疵 在《征收与补偿条例》起草之初，国务院法制办发布的《征收与补偿条例》征求意见稿曾 明确将房屋征收(拆迁)分为两类:一是基于公共利益而进行的房屋征收行为，二是非基于公 共利益而进行的房屋拆迁行为。(5 )对于前者，征求意见稿将其定位为行政行为，并由此出发设 置了有关规则，包括征收补偿规则;而对于后者，征求意见稿基本上将该类行为定位为民事行 为，由拆迁主体与被拆迁人循民事途径解决。这一制度设计虽然在征求意见稿二及最终施行稿中 没有得到明确体现，但从相关规定看，该思路及有关规定依然是得到坚持的。根据《征收与补 偿条例》第2 条的规定，该条例调整的是政府基于公共利益需要而进行的征收活动，非基于公 共利益的需要，政府不得进行征收。由政府主导公益性征收与补偿，言外之意是在商业性拆迁 中，政府不能再以任何