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城市化进程中的“城中村”现象探讨 　　摘 要:“城中村”现象是我国城市化进程中,因长期实行城乡二元化管理制度而产生的特有社会现象。“城中村”给城市土地利用、城市建设、社会管理、经济发展等方面均带来了新的问题。本文从“城中村”的定义入手,分析“城中村”产生的原因,指出了“城中村”的土地利用及管理中的问题,并提出了解决“城中村”土地问题的一些措施。 　　关键词:城市化;城中村;城乡二元化管理;土地利用结构 　　中图分类号:F291 　　文献标识码: A 　　文章编号:1005-569X(2009)07-0078-02 　　 　　1 引言 　　 　　“城中村”是指原位于城市边缘地带,以农业为主要生产方式的人群聚集生活的区域,随着城市化进程的加快,城市空间的扩展,这些区域逐渐被新扩展的城市新区、城市建筑所包围,在地域上已完全融入或湮没于城市中。由于多方面的原因,原居住人员及社会关系并未能同步有机地融入城市,仍以土地及附着物为其主要生活来源,行政管理方面也仍沿袭农村管理体制。 　　 “城中村”的广义概念是指农村的土地已纳入城市整体规划内、农业用地很少或没有、居民基本上非农化的村落。狭义概念指农地与居民早已非农化,村庄已为城市建筑所包围,但村中居民仍为农业户籍,保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落。 “城中村”问题已经成为城市规划、建设的难点。 　　 　　2“城中村”的现状及问题 　　 　　在这种“被动城市化”的压迫下,“城中村”仓促形成,由于缺少相关政策引导和规划管理,先天不足,并不能深入地参与城市的经济分工和产业布局,给城市的治安、消防、环境卫生、人口管理等方面造成了极大的负面影响,严重地阻碍了城市化的进程,“城中村”问题也因此成为了各地城市政府亟待解决而又具有很高难度的社会问题。城中村问题概括起来集中在3方面: 　　(1)建设的盲目性。规划滞后,基础设施不完善,违法违章建筑相当集中,造成土地资源的严重浪费 　　(2)管理的混乱性。临时建筑、违法违章搭建和“棚户区”严重影响着市容市貌,人员混杂,黄、赌、毒一系列社会问题的发源地 　　(3)发展的差异性。部分村民从城中村和城乡结合部的剧变中获得了巨大的经济利益,从此过上了终日无所事事的生活,因此也引发了地区经济差异加大、干部腐败、分配不公等社会问题。 　　 　　3 “城中村”问题的成因分析 　　 　　3.1土地所有权主体不明确 　　我国土地制度是城乡二元的公有制,城市土地属于国家所有,农村土地中除法律规定由国家所有土地之外的农业用地、农民宅基地和其他建设用地,属于农民集体所有。由于“集体经济组织”概念过于模糊,造成土地所有权主体不够明确, 既产生所有权主体多元化,又会导致真正的所有者主体缺位。土地所有权主体的不明确, 容易导致每一任“集体”总是热衷于把土地投入到短期见效的经营活动中, 而村民也往往是千方百计通过建私房把集体土地据为己用,以坐享土地作为不可再生的稀缺性资源所带来的收益。在这两种动因的驱使下,农村土地非农化趋势难于扼制。 　　 　　3.2土地所有者拥有开发经营权 　　按我国现行法律规定: 土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分四项权利。村集体是村土地的所有者,也拥有这四项权利,那么,这是否包括拥有对村内土地的开发权呢? 据《中华人民共和国土地管理法》规定:政府对村土地的开发审批主要是审核其是否符合已获批准的规划。 即是说村集体对所属土地拥有相当大的开发权――拥有依据规划进行开发的权利。对开发权的限制主要来自规划,只要符合规划,除占用耕地手续较难外,其他类型的土地开发是允许的。这就不可避免地导致了问题的产生:受短期利益驱动, 相当多的村镇基层干部借规划之名, 乱占地、乱开发、乱卖地。 　　 　　3.3土地经营形式不同收益也不同 　　在经济发达地区,土地不同的利用方式,收益明显不同,表现在: 第一,用途不同收益不同。如农业用途和工商业用途,其收益是明显不同的,土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用(非农使用的收益直接到集体, 而农业使用则首先归农户)。第二,开发方式不同收益不同。目前,村集体自主性的土地开发,不但获得了土地非农使用的超额收益,还获得了对该地块的管理权, 总体收益高于被城市征用所得。在这两种收益差异的驱动下,某些村集体热衷于自己搞土地开发,排斥政府征用土地,造成一方面土地非农化失控, 另一方面城市建设征地难。 　　 　　3.4政府管理滞后 　　土地被国家征用后,关于村集体经济的改制和发展以及村民的就业等问题,政府都未给予足够的重视,也未从城市长远发展的角度制定相应的政策,以致出现规划凌乱,任其自由发展的局面。其次,政府对农村的规划工作也重视不够,对农村地域采取“围而