整体性治理视角下的跨域环境治理.doc

整体性治理视角下的跨域环境治理 　　摘要：跨域水环境问题的整体性和复杂性使得依靠单个地方政府或政府部门无法妥善解决。小清河流域治理在地方政府价值理念、资源和权力分配结构、政策制定和执行三方面表现出碎片化的特征，这是由于压力型行政体制的影响、分割型管理体制的限制、制度性保障机制的缺乏、利益协调和补偿机制不健全等所导致。应通过培育协同认知理念、建立多元协同主体、深化协同运行机制三方面构建整体性跨域环境治理体系，实现环境治理过程中的地方政府合作 关键词：整体性治理；跨域；环境治理；地方政府合作 中图分类号：D625；X522 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2015.03.007 作为一种公共产品，生态环境具有明显的外部性特点，生态环境的整体性决定了环境污染不以人为的行政区划边界为限。对于流域来说，依托河流上、中、下游之间形成了密不可分的经济、社会、生态联系，这种天然联系呼吁“你中有我，我中有你”的整体性治理模式，各方共同致力于流域水环境的改善 1 跨域环境治理的困境与整体性治理的凸现 伴随着经济社会的发展，公众对生态环境质量提出了更高的要求，而跨域水环境问题也成为众多环境公共问题中亟待解决的问题之一。“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需要的服务”[1]。各地方政府或部门从自身利益出发作出符合自身利益的选择，在这种以效率为导向的工具理性追求中“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种成本收益计算和手段和目的的计算。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”[2]，个体理性的选择最终导致了集体的非理性。如何突破跨域水环境治理中的“囚徒困境”值得我们思考 跨域水环境问题的整体性和复杂性使得依靠单个地方政府或政府部门无法妥善解决，探究如何在政府内部维护纵向权威的基础上搭建有利于地方政府间横向沟通的桥梁对于实现跨域环境问题的解决具有重要意义。整体性治理主张在不建立“超级机构”（Super Institutions）和取消行政边界的前提下，以公众需求为导向，通过协调或整合实现公共产品和服务的整体化供给，最大程度的满足公众需求。强调通过政府部门间政策目标的一致与政策执行的相互强化减少乃至消除碎片化政府的弊端，克服各自为政、部门主义、地方保护主义的沉疴，减少不同政策、项目间的冲突与矛盾，致力于通过改善政府内部的协调为公众提供无缝隙的服务，最终实现治理行动中的合作无间。整体性治理理论希望在治理的层级、治理的功能和公私部门三个维度上，完成政策、服务供给和监督等过程的整合[3]。因此，整体性治理“并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”[4]。这与跨域环境综合性治理目标不谋而合 2 小清河流域环境治理碎片化的表现 小清河是山东省省管大型河道，流经济南市、滨州市、淄博市、东营市、潍坊市等五个地级市，共计18个县（市、区）、涵盖306个乡镇。小清河全长237公里，流域面积10572平方公里，流域面积约占全省总面积的9.6%，人口约占全省总人口的12%，流域内创造的经济价值占全省经济总量的16%，是连接省会城市群经济圈、黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区的天然纽带，在山东省经济社会发展中有着举足轻重的地位。[5]山东省委、省政府对小清河流域进行了多次治理，但这种由上级主导，纵向协调机制起实质性作用的治理模式并未完全实现小清河的善治。根据兰普顿的模型[6]，碎片化权威的解释框架包括价值整合、资源和权力的分配结构、政策制定和执行过程三方面 2.1 地方政府价值、理念的碎片化 价值、理念对地方政府行为的选择具有导向性作用，不同的价值、理念影响地方政府在小清河流域水环境治理目标与治理力度的行为选择。一方面，地方政府的价值理念受到异化政绩观的影响，从而导致碎片化。在政治晋升压力下，地方政府更倾向于优先完成GDP等经济指标。在这种异化政绩观指导下，区域经济发展的不平衡性导致地方政府间在流域水环境治理目标和行动上存在较大差异：经济发达地区对生态环境的宜居性要求更高，有更多的财政预算可用于环境支出，对环境问题也更为重视，更期待通过地区合作实现产业转移、环境改善；而经济欠发达地区则受制于财政能力可用于环境问题的财政支出有限，为缩小与发达地区的差距，仍会牺牲环境利益选择吸收接纳发达地区转移来的污染型高能耗企业。例如位于上游的淄博、滨州以重化工业