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浅论棚户区改造中土地权益均衡分配法律策略 　　摘 要 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，棚户区改造是其中一个关键环节。本文就棚户区改造中，土地权益如何在政府、集体、开发商和村民等各个主体上的分享上达到均衡，提出相应的法律保障对策，以助推新型城镇化向纵深发展 关键词 棚户区 改造 土地权益 均衡分配 法律保障 作者简介：俞栋，浙江乾勇律师事务所，四级律师，从事法律咨询和服务工作 中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.100 当前，我国的城镇化建设步伐，作为城镇化转型的一部分。棚户区改造也如火如荼在各地上演。但是，由于我国当前是城乡二元土地所有权制度，在棚户区改造过程中，不乏有土地资源的严重浪费、土地利用效率不高、各类违章建筑丛生、各类公共服务基础设施贫乏等现象；甚至造成了大量的土地资产流失和严重的环境质量等问题。特别是在棚户区改造中，涉及到土地权利方面的纠纷不断。究其原因，土地权益均衡分享机制的缺乏以及相关的法律制度的缺失是主要因素。因此，对棚户区改造中，土地权利的配置亟待出台相应的切实可行的法律举措 一、棚户区土地权利分享法律制度现状 当前，我国的法律体系还没有制定出完整的棚户区《土地征收补偿法》。那么，在集体土地征收补偿上，一般主要的依据就是《物权法》、《土地管理法》等法律规范。《土地管理法》的第二条以及《宪法》的第三条和《物权法》的第42条，三者都对集体土地的征收作出了一些原则性的规定。比如，为了公共利益的需要以及给补偿的原则方面，《物权法》和《土地管理法》上还对集体土地的征收作出了详细的规定：它分为按用途支付，其中对安置补助费、青苗费、土地补偿费等费用的补偿标准，作出了规定，并规定了其前置条件必须是为了公共利益的需要，但遗憾的是两者都?]有对公共利益进行诠释。这就带来了棚户区在土地征收过程中其用地性质的认定，比如说是经营性的还是公益性的，特别含糊容易混淆。对于补偿，也只是规定了给予补偿，但并没有提供可以参考的判定标准。目前，棚户区改造土地补偿一般都是按用途来补偿，补偿的标准往往都是比较偏低的。这也是导致政府侵害户主权益的事情时有发生。同时，《物权法》第151条对集体建设用地作了规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当按照土地管理法等法律规定办理。但是在《土地管理法》的第43条上，又说明村民个人根本不享有集体建设用地的使用权。在第47条中虽然对土地补偿费也做了一些规定；但，令人困扰的是，始终难以判定这种补偿是用益物权的补偿还是所有权补偿？国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出了先行补偿制度，国土部《关于城郊结合部征地拆迁中被征地农民宅基地安置问题的复函》指出：征用城市规划区内的农村宅基地，应依法支付征地补偿费；国务院在2011年又发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步对公共利益进行了详细的列举。法律的逐渐健全致使棚户区改造中土地权益逐渐朝着于合理、多元和规范的保障体系迈进。可见，对棚户区改造实行土地征收是合法规范途径。但是，由于对公共利益理解有偏差、土地征用的法律基础还不健全、补偿安置还不妥善、法律维权还很乏力等因素仍然存在，这就会导致在政府控制和主导的棚户区改造中，集体的利益和物质的利益就可能会受到损害，最终导致棚户区改造中土地权利配置的不平衡 二、棚户区改造土地权益均衡分配法律对策 （一）完善棚户区征地补偿制度 我国现行的法律规定棚户区改造是实现集体土地向国有土地转化单一的合法路径。由于我国现行的土地征收制度还远远的不够完善，赶不上经济发展的步伐。比如，补偿安置不够合理、公共利益表达不清、法律维权措施还存在缺失、征地的法律基础还不扎实等普遍性的问题。为此，要从保护土地权益的角度出发，结合城乡一体化的实际，在程序法上和实际法上进行探讨、研究和完善，才能达到棚户区土地改造顺利进行和土地权利的高效配置 一是在棚户区改造中要区分好村民宅基地的使用权、集体建设用地的使用权以及两者之间的关系，要明确两者都是独立的征地客体，这是土地征收的首要条件。在法律制度的设计上，就要考虑给被征地户主的社会保障权以及土地补偿权。也就是给与被征地村民生存保障以及就业保障的权利，这也是我国实现城乡一体化打破城乡二元结构的有效途径 二是要明确公共利益的具体含义。公共利益，应该在我国的法律中加以明确规范，以此来杜绝地方政府因为自己的利益，或者是开发商私人目的而扭曲公共利益的实际含义。这就要从根本上建立起对被征地村民的公正的补偿及其补偿争议民事诉讼解决机制；要对《集体土地征收补偿法》进行细化，对棚户区改造土地征用土地补偿的程序事项等等，都要作出统一规范。在棚户区改造的征地补偿实践中，有些地方政府