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384 江苏省土地学会2003年度土地学术年会论文集 如何加强政府对国有土地处置的垄断 周建武 (徐州市国土资源局徐州221006) 摘要：针对城市土地供应存在的问题，分析土地资产流失的主要原因，提出加强政府对国有土地处置实行垄 断的对策和建议 关键词：土地供应总量资产流失原因对策 政府对城市国有存量土地的供应不能垄断，是造成城市土地供应总量失控，土地资产流失屡堵而 不止的首要原因。解决这一问题的关键是要实行政府对土地高度集中管理。早在1994年，江泽民同 志就指出：“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”、“对土地实行高度集中管理，这非常对”、“对土地 不垄断不行”。 2001年，国务院国发15号《关于加强国有土地资产管理的通知》文件的出台，被许多业内人士称 之为土地资产管理的纲领性文件。《通知》就加强国有土地资产管理、防止国有土地资产流失、深化土 地使用制度改革、建立完善土地市场、规范土地审批行为等重大问题，全面而有针对性地提出了一系列 制度措施，对切实加强土地资产管理，从源头和制度上防止土地资产流失起到了一个至关重要的作用。 我市近年来的土地供应工作，在服从、服务于全市经济大局的前提下，不断深化土地使用制度改 革，在土地资源和资产统一管理、培育和发展土地市场、土地收购储备、土地批租专项治理、为城市建设 聚集资金等方面都取得了较为显著的成绩。尤其是在土地市场化运作方面，自2002年以来，取得了实 质性进展。市区挂牌出让土地，底价为3．98亿元。成交价比底价高出1．25亿元，高出31．4％。市区 共计实现土地收益4．66亿元，其中市政府可直接调用2．1亿元，是2001年的10多倍。土地公开出让 的面积、收益，创历史最高水平。2002年6月28日，滨湖花园土地以挂牌方式成功出让，成交价比挂牌 底价高出近1亿元。我们在肯定成绩的同时，还应该清醒地看到，我市在土地供应管理上还存在着供 地方式不规范、土地资产流失、市场配置土地机制不够健全等问题，集中表现在以下几个方面： 1．建设用地供应总量缺乏有效控制，难以充分实现土地资产价值。 2．国有土地市场配置的比例不高，透明度低。全市各类开发区、工业园区用地没有真正集中到政 府“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”管理体制上来；商业、旅游、娱乐、 商品住宅等项目出让供地的双轨制还没有完全步人市场化运作的单轨制。以往城市国有土地使用权 出让中的协议出让，由于行政色彩浓，市场因素少，因而不能反映土地的真正价值。2001年刚开始土地 市场运作时，招标、拍卖等公开方式的出让，仅占出让总量的1／3，而协议出让和划拨供地竞占2／3。 3。划拨土地大量非法人市，隐形交易，土地使用者利用使用土地或闲置土地进行转让或改变用途 进行出租。如徐州市起重机总厂位于淮海西路北侧270号，是1998年市里确定的特困企业。为寻找 出路，2001年8月，与徐州新一佳商业有限公司签订租赁合同，新一佳租用起重机总厂厂房和厂区开办 大型超级市场，占地面积20000平方米，租期20年，年租金达400万元。 4．土地使用者擅自改变土地用途，增加容积率，逃避应补交的土地有偿使用费。 5．对批而未用且闲置两年以上的建设用地，跟踪管理力度没有完全到位。 6．旧村改造是我市旧城改造的重要组成部分，过去一些以旧村改造为名变相进行房地产开发的行 为对我市房地产市场秩序造成了不小的冲击，对旧村改造中涉及的房地产开发等经营性用地没有完全 纳入市场化运作。 针对上述问题，政府要加强对国有土地处置的垄断，必须要抓好以下几方面的工作： 土地市场类 385 1 强化对建设用地的集中统一管理。确保政府对建设用地的统一供应 加强土地的集中统一管理是多年来管好土地的一条最基本经验。国务院15号文件又重申了坚持 土地集中统一管理的重要性，充分体现了国务院对加强土地统一管理的决心和力度。实践证明，政府 要管好土地，强化对国有土地处置的垄断，必须坚持对建设用地的集中统一管理。 在一个城市内，政府必须坚持土地利用统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。由政 府一支笔批地，国土资源管理部门一个口子供地，城市范围内的新增建设用地由国土资源部门统一征