巨灾风险分担机制探讨 - 中国国际扶贫中心.DOC

巨灾风险分担机制探讨 兼论“5 ? 12”汶川大地震“对口援建”模式 杨正文 摘要 通过保险及巨灾超额损失的再保险,是目前常见的巨灾风险分担机制。但在“5 ? 12”汶川大地震等超 大型巨灾中，简单的再保险机制显然难以承受支付灾害所造成的损失，更难成为支撑灾后重建的有效资源。“5 ? 12”重灾地区在较短时间内能够恢复重建，且获得显著程度的跨越式发展，完全得益于“对口援建”的灾害 风险和灾害损失的跨区域分担机制效率的发挥。因此,检视和探讨“对口援建”巨灾风险分担模式，对创新灾害 风险管理具有重要意义。 关键词 巨灾风险;对口援建;分担机制；汶川大地震；灾后重建 基金项目：国家社科基金项目“风险社会与西南地区民族村落文化资源开发问题研究”（11BSH039)阶段性成果。 作者简介:杨正文（1962 -)，男，贵州雷山人，西南民族大学西南民族研究院教授、博士生导师，研究方向：民族学、西 南少数民族社会文化。四川成都610041 自20世纪末以来，全球进入了 “风险社会”时代，灾难与灾害风险的不确定性与巨大灾害的频 繁发生，引起各国展开应对巨灾风险管理理论与 分担机制实践的探索。灾害风险管理研究认为， 超大型巨灾风险分担机制已经历了从单一的保险 市场到保险市场与资本市场的融合，最后是政府 融入风险分担的发展过程m。然而，从近10年所 发生的“印度洋海啸”（2004)、美国新奥尔良“卡 特里娜”飓风灾难（2008)、“5 ? 12 ”汶川大地震 (2008)及日本地震大海啸（2011)等超大型巨灾 中，政府以何种方式融入,形成何种巨灾风险分担 机制才能提供有效的灾害损失分担和灾后重建资 源，值得进一步探索。“5 ? 12”大地震重灾地区在 较短时间内不仅能够恢复重建，且获得显著程度 的跨越式发展，无疑益于“对口援建”的灾害风险 和灾害损失的跨区域分担机制效率的发挥。因 此,检视和探讨“对口援建”巨灾风险分担模式,对 创新灾害风险管理与实践路径具有十分重要的意 义。 一、对口援建成为中国特色的灾后重建模式 对口援建机制建立，是促成“5 ? 12”地震受灾 地区得到迅速恢复重建乃至跨越超前发展的根本 保障。对口支援这一中国独创的跨地区或跨行业 帮扶、分担机制，早在20世纪50年代就开始酝 酿，到了 60年代初期正式提出并实施。最早大多运用在工农业之间、城乡之间、发达地区与欠发达 地区之间及对边疆民族地区的援助等方面，一般 集中在教育、扶贫、技术人才等领域或经济社会发 展等全面对口援助，如对口支援西藏、新疆等。相 对而言，对口支援在灾害救助和灾后重建领域的 应用和拓展，则是“5 ? 12”汶川大地震前后才开 始。*5 ? 12”大地震是新中国成立以来破坏性最 强、波及范围最广的一次地震，这次突如其来的灾 难使得抗震救灾以及灾后重建的工作空前艰巨， 仅依靠灾区地方政府和中央政府的力量是不够 的。为了在最短时间内安置受灾群众，帮助灾区 人民脱离险境并尽快恢复正常的生活，中央政府 高瞻远瞩，充分发挥社会主义制度的政治优势，提 出_方有难、八方支援，自力更生、艰苦奋斗的方 针。2008年5月20日，在汶川大地震发生后的第 八天，国务院抗震救灾总指挥部分布了《关于对口 支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》,进一步 推动地震灾区群众生活安排和恢复重建工作，统 筹协调赈灾捐赠资金和物资。2008年6月11日， 国务院办公厅正式印发了《汶川地震灾后恢复重 建对口支援方案》（以下简称“方案” ”和《汶川地 震恢复重建对口支援方案的通知》（以下简称“通 知”）①，进一步明确了在汶川地震恢复重建阶段 对口支援的工作任务、目标和工作方法，明确要求 按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济 能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。至此,标志着“5 ? 12”地震灾后重建对 口援建机制的建立。 “方案”确定灾后恢复重建对口支援省市为 19个,受援方为受灾严重的四川省18个县市，以 及甘肃省、陕西省受灾严重地区的部分县市，对口 支援的时间长度为3年。“方案”还就支援方的支 持力度做了具体规定，要求支援方各省市每年对 口支援的实物和资金投入等按不能低于本省市上 一年度地方财政收入的1%,支援的具体内容和方 式，与受援方充分协商后确定^ “方案”就支援的内容、方式提供了思路，包括为灾后重建提供规划 编制、建筑设计、专家咨询、工程建设和监理等服 务;建设和修复城乡居民住房；建设和修复学校、 医院、广播电视、文化体育、社会福利等公共服务 设施;建设和修复城乡道路、供（排）水、供气、污水 和垃圾处理等基础设施；建设和修复农业、农村等 基础设施;提供机械设备、器材工具、建筑材料等 支持。此外还包括选派师资和医务人员，人才培 训、异地入学入托、劳务输入输出、农