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第2章 行政伦理价值及其转换 2.1行政伦理的价值 2.2行政伦理学的理论张力 2.3行政伦理的价值转换 2.1行政伦理的价值 2.1.1价值中立和效率至上 2.1.2回应性与行政责任 2.1.3平等标准 2.1.4正义观念 2.1.5行政伦理自主性 2.1.1价值中立和效率至上 传统行政以政治与行政的严格分野为基础，在此背景下，行政就是执行政策，其最高准则就是价值中立和效率至上。因此，对行政组织以及行政组织中的行政人员而言，经济而有效率地执行任务就是其全部职责。由于他们不参与决策，就没有在决策中进行价值判断和选择的机会，也不会遭遇各种价值冲突。 自20世纪70年代开始，政治／行政二分的理论框架开始遭到猛烈的抨击，价值中立不再具有现实解释力。挑战主要来自于两个方面。 （1）行政人员的自由裁量权的存在。在决策中，由于专业知识在治理中的优势，使得行政人员实际上参与甚至主导了法律的制定和重大决策的出台；在政策执行中，由于法律所固有的不完备性，需要行政人员在很多情况下进行价值判断。 “大部分立法建议都出自行政机构，而且在贯彻实施过程中都受到行政机构多方面的影响”。 （2）对行政职业重新进行的角色定位。由于社会对行政在治理中的决策职能越来越认同，行政职业的政治色彩不断强化，这就突出了行政伦理问题，即行政人员需要面临不同层面的价值判断和选择，包括职业准则与价值、组织准则、个人准则与价值、社会道德规范等，也就是说，职业意识的增强与变迁增加了行政人员伦理选择的困难程度。 2.1.2回应性与行政责任 库珀和登哈特都提到行政对社会需求的回应性问题。 一方面，由于同立法机关相比，公众与行政机关的接触机会相对比较多，并且行政在社会治理中的政治角色不断得到社会的认可，因此，公众越来越期望行政人员而不是立法人员对他们的需求作出回应； 另一方面，在后现代背景下，社会的多元化直接表现为人们需求的多样性与差异性，也就是说，现代社会没有“统一的公众”，传统的平等对待原则已无法适应形势的发展。 回应性的外部压力突出了行政人员价值判断与选择的困境，为行政伦理研究的兴起提供了外部动力。 2.1.3平等标准 魏洛比于1927年出版《公共行政学原理》，不仅把效率作为公共行政的目标，还认为，市政服务的评价体系实际上是一种道德结构，这种道德结构要求政府行为在提高效率的同时，对市民倾注更多的道德关怀，所以，伦理学与公共行政是密切相关的。 他论述了公正的人事体制的重要性，提倡为“所有公民提供平等的机会，以便使他们进入政府部门”，享受同等的待遇。 2.1.4正义观念 20世纪60年代末，美国诞生“新公共行政运动”，美国哲学家罗尔斯（J. Rawls）在《正义论》中所倡导的“正义”观念，成为这一运动的核心伦理学概念。 该运动的代表人物乔治·弗雷德里克（H. G. Frederickson）1980年出版《新公共行政学》为行政伦理学奠定了学科基础 2.1.5行政伦理自主性 行政伦理自主性问题根源于组织控制的无所不在和行政人员多种身份认同之间的伦理冲突。 组织外部控制压制个人伦理自主性：官僚伦理鼓励一种对组织的首要认同感，相信个人最终需要一种组织归属感，并以此为指导原则来解决个人与组织之间的冲突。组织伦理使组织对个人的压制在伦理上得以合法化。 但在后现代背景下，行政人员角色的多样化，使得他们能超越组织伦理获得多种身份认同，这种认同包括职业身份认同、政治身份认同和社区身份认同等。 当组织从公共服务中脱离出来转而为组织自身利益服务，或者为上级管理者的个人私利服务时，行政人员就需要在组织忠诚与其他的身份认同之间进行选择。在这种情况下，符合道德的行为往往表现为行政人员勇敢地应对不道德的上级和不道德的组织，从而保持个人的道德良知和对公共利益的终极责任。 2.2行政伦理学的理论张力 2.2.1自由裁量权与内部督查 2.2.2共同利益与个人利益 2.2.3外部控制转向内部控制 2.2.1自由裁量权与内部督查 对“效率”概念的反思（迪莫克）。批评过多地关注“效率”已经使效率成为一句“口号”，呼吁“行政哲学”和“忠诚的美德”，进而提出“自由裁量权”的重要性。 提出“内在督查”概念（高斯）。与“自由裁量权”伴随而来的是“责任”，行政人员应该对自己的自由裁量权承担怎样的责任？如何负责任？高斯提出，通过“内在督查”落实行政人员的个体责任。 提出“内部控制” 。主张将职业道德标准和伦理引入公共行政管理活动的评价体系中，成为公共行政管理的控制力量。 行政处罚自由裁量权 行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。各行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量