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私营部门参及我国城市公用事业现状及问题分析摘要:20世纪90年代我国开始了城市公用事业的私营部门参与的尝试。随着我国市场经济的发展,尽管私营部门参与为我国的公用事业改革做出了很大贡献,但是还有很多地方有待完善,存在很多法律、政府监管和机制等问题。文章以供水、污水和垃圾处理三大市政环境行业为例,针对目前城市公用事业发展过程中存在的问题提出了相关的政策建议。 关键词:私营部门;城市公用事业;市政经济 城市公用事业是指为一个经济社会的所有或大多数公众提供产品或服务的行业,包括供水、污水、垃圾处理、供热、供气、公共道路交通、园林绿化等部门。它的发展为保持经济健康发展,提升国民经济的整体素质十分重要。统计显示,GDP增长1%,公用事业需要增长1%。我国城市化的加速推进造成了对城市公用事业的巨大需求,但是我国城市公用事业发展单靠财政投入远远不能满足需要,因而20世纪90年代以来我国开始引入私营部门参与城市公用事业的建设与投资。 私营部门是指非政府出资的经济成分,是与公共部门相对而言的。在我国,私营部门包括个体经济、私营经济、外资经济,还包括股份制、股份合作制等混合所有制经济中的私人所有部分。我国城市公用事业中引进的私营部门主要是指来自欧美发达国家或地区的具有成熟管理经验和先进的技术工艺的外资企业,或者有外资成分的股份制企业。私营部门企业参与到我国的城市公用事业中不仅可以解决政府投资的资金瓶颈,还能够带来技术和管理理念,有利于行业的规范化和服务质量的提高,更好的服务于公众与社会。但是私营部门参与我国的城市公用事业的过程中还存在着很多问题。本文拟对私营部门参与我国以供水、污水和垃圾处理三大市政公用事业的现状进行具体分析,指出当前存在的问题,并提出相关建议。 一、私营部门参与我国市政公用事业现状分析 我国目前包括供水、污水和垃圾处理在内的市政公用事业体制目前还是“双轨制”。政府对大部分“国有国营”的市政公用事业企业实行的还是行业管理,以行政手段为主,政府仍然负担盈亏责任,企业也有经济核算但并不严格,价格调整参考企业成本最后以政府行政指令为准;而对于引入了私营部门参与的市政公用事业企业则实施监管,监管原则上必须以法律和特许经营合同为依据,以经济手段为主,价格调整必须依合同约定。 市政公用事业吸引私营部门参与,总体上将减少政府成本,提高公用事业效率和质量,优化资源配置,同时改善政府收入。从政府视角来看,减少财政负担,集中精力和资源提供纯公共物品,提高基础设施和公用事业服务效率,并且能进一步地融资。 (一)供水行业 我国供水行业在三大行业中是首先接受私营部门参与的,始于1992苏伊士在广东省中山市的第一水厂。开始是仅限于单元水厂的开放,随后部分管网也有限地开放,发展到今天水务行业的整合成为一大趋势,不管是哈尔滨的水污染事件,还是太湖的滇池、淮水流域的污染使得整个流域管理行业管理成为必然。 水务投资的区域从也从东部发达地区向中西部发展,从大城市到中小城市甚至小城镇发展,主要的模式根据法国经验的核心就是方式的灵活变化,我们平时常说的BOT、TOT、BT都是由合作当中的不同的经营因素(建设B、运营O、拥有O、移交T、转让T、租赁L)构成的,只是不同合作方式下政府和私营部门所承担风险的程度不同而已。 (二)污水行业 由于行业的特点,污水行业的市场化进程比供水行业要缓慢,直到2002年9月国家发展计划委员会等四部委发布了《推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见》,建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,提出了一整套城镇污水处理建设运营管理市场化政策。 目前对于污水处理设施的私营部门参与实行“厂网分开”的原则,一般只停留在对污水处理厂的投资与经营,污水管网仍由政府投资。私营部门参与的方式与供水行业相类似,无统一模式。 (三)垃圾处理行业 垃圾处理与其他公用事业相比,其公共物品属性更强。生活垃圾处理费尚未与垃圾产生量挂钩,收费标准低难度大,而城市生活垃圾填埋处理的运行成本较高,建设投资大,投资回报期长。垃圾处理的技术选择与垃圾成分、城市土地资源情况、财政实力等诸多因素有关。因此,从我国的情况来看,生活垃圾处理虽然与污水处理基本上是政出一门,也同样适用市场开放、投融资、企业改制、产权转让与资产管理、收费、特许经营等政策。但实际上,由于上述原因给企业带来了一定的投资风险,市场化项目的推进有一定的困难,所以在三大行业中垃圾处理的私人部门参与程度最低。 二、私营部门参与我国市政公用事业的贡献 (一)私营部门参与促进了我国市政公用事业的飞速发展 自“七五”以来,市政公用事业的投资总额在逐年上升,尤其是“十五”期间增长了两倍,而中央财政投入占市政公用事业投资的比重