把握政策精神 规范出让行为.docVIP

把握政策精神 规范出让行为针对现行征地制度及其引发的社会问题，许多学者进行了深入的研究进而提出了对策。部分学者认为，由于我国宪法、法律对“公共利益”内涵的表述过于笼统，实际并不能清楚区分“公共利益”与“非公共利益”，由此导致政府权力不受限制，“越界”侵犯了私人在“非公共利益”领域应该享有的财产自由。他们主张将政府征地目的严格限定为“公共利益”，并对此予以清晰界定;将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，防止政府滥用征地权。同时，他们进一步主张，应强化集体土地所有权，以对抗政府滥用征地权;应开放农村集体土地流转市场，以疏导而非禁堵的方式减少农民响应违法征地、用地的冲动。这已然成为学界的“流行话语”。笔者认为，上述观点将西方的征地理论生吞活剥地简单套用于我国，其基础是对我国土地基本国情的根本性误读。与此迥异，另外一部分学者则将我国征地制度存在问题之原因归结为程序不规范、补偿标准不合理、补偿安置款用途不对位等操作层面。他们反对在征地制度中界分“公共利益”与“非公共利益”，主张从建立规范的征地程序、确立合理的补偿安置标准、建立失地农民社会保障机制等具体操作层面，对征地制度加以完善。笔者认为，这种观点较前一种观点稳健、务实，但其不足之处在于缺乏基础理论支撑，分析未涉及根本利益关系层面，多属于操作层面的具体制度建构，所提对策仅具有权宜性。 事实上，我国征地制度包含的不仅是民法意义上所有权的变动，整体效益、实质公平等公共政策的考量也都蕴涵其中。这是因为：一方面现阶段我国集体土地受到国家严格的用途管制，政府对建设用地实行垄断供应;同时，集体土地所有权不完整、不真实。因此，规定只有基于严格的“公共利益”目的才可征收农民集体土地脱离现实基础，也不具有理论上的合理性。另一方面，现阶段我国的集体土地不可能实现真正意义上的自由流转，因此，被征地农民也不可能完全依西方的征地理论按市场价获得补偿。这一问题的解决涉及整个社会的宏观利益格局包括城市与乡村、近郊与远郊及产业政策方面的调整与平衡。其解决既需要依托政府，又需要以社会调节机制制约政府;既需要政府整体性向农民让利，又需要农民和其他社会成员转变观念，抑制极端个体利益膨胀倾向，服从政府的合理安排。 不界分“公共利益”与“非公共利益”具正当性和合理性 不界分“公共利益”与“非公共利益”的征地制度有其深刻的社会、政治、经济根源，从实质公平、分配正义的角度看，有其历史与现实的正当性、合理性。 西方国家的私人土地权利制度有深厚的历史基础。在这些国度里，土地利益的初始分配早已完成，公与私、私与私甚至公与公之间的利益界限非常清楚。在这一前提下，国家征收私人土地制度具有利益“二次调整”的性质，因此必然受限于公共目的性和给予私人市场化补偿。而我国目前在土地所有权领域并没有私有化制度，土地利益的初始分配尚未完成，公与私、私与私、公与公之间的利益界限并不十分清楚。在这一前提下，国家征收集体土地制度具有利益“一次调整”即初始分配的性质。 然而，在我国，并不能基于某个主体(不限于农民集体) 对土地实际占有，即认定其对土地有控制力，进而享有该宗土地上的全部或大部分利益。而且，这种“产权不清”并未随着一些在法律上具有形式意义的权证的颁发而彻底改变，人们对权证所记载的权利内容仍存在不一致的认识。 由于国家土地所有权相对于农民集体土地所有权的“上级所有权”性质，致使后者不是一项真正意义上的所有权，而是农民集体相对于国家的“大使用权”。因土地流转的受限性，在土地未被征收时农民集体对土地也不享有完全的“市场化利益”，而是一种在用途管制下的用益权。如果说制度的合理性在于对正当利益延续性的承认，那么某一特定的农民集体作为独立的利益诉求主体，其在土地被征收之前不曾享有的利益，怎么能奢求在土地被征时过分溢价获取呢？君不见，在征地的实践中，有些农村集体经济组织漫天要价，致使其成员集体性暴富，衍生了新一代城市贵族。 如果将“非公共利益”的征地改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，不利于实质公平――分配正义的实现:第一，使一部分生活在城市近郊区的农民不正当地占有国家及社会巨额投入改造区域环境形成的土地溢价，导致国家及社会的巨额资金无法形成有效循环，区域性房地产价格飙升。第二，导致不同区域或地块的被征地农民实际利益差距急剧拉大，特别是导致因公益目的而被国家强制征地的农民集体，与因经营性开发而被征地的农民集体得到的补偿形成天壤之别:一部分农民赤贫，一部分农民暴富，显然违背分配的正义。当我们听到人们经常性地抱怨因公益目的而被国家强制征地的农民集体得到的补偿，远远低于土地的所谓“市场价格”，无以为失地农民建立起有效的生存保障机制，而国家财政也确实无力向失地农民给付更高的补偿金额时，我们为什