环境立法不能忽略风险预防原则-中国法学网.PDF

科学时报/2007 年/6 月/1 日/第A04 版 周末评论 环境立法不能忽略风险预防原则 常纪文 编者的话 本期周末评论的出版恰逢六一儿童节，此前一天——5 月 31 日，是世界卫生组织发起的第 20 个世界无烟日，这两个有特殊意义的日子连在一起，似乎只是巧合，没人会把吸烟与儿童联系 在一起。大家都知道，儿童是祖国的花朵、家庭的希望、民族的未来，大家都知道，吸烟有害健 康，恐怕也没人会希望让吸烟伤害到儿童。然而，美好的愿望改变不了残酷的现实，此前卫生部 发布《2007 年中国控制吸烟报告》指出，我国有 5.4 亿人遭受被动吸烟之害，其中 15 岁以下儿 童有1.8 亿，每年死于被动吸烟的人数超过10 万，每年死于吸烟相关疾病的人数近100 万。死于 被动吸烟和吸烟相关疾病的青少年有多少，似乎并没有具体数据。但我国参与的“全球青少年烟 草调查”结果显示：青少年在家中和公共场所受“二手烟”危害的比例分别为 43.9%和 55.8% 。 多么令人触目惊心的数据！ 今年世界无烟日的主题是“创建无烟环境”，然而，创建这样的环境又谈何容易。有报道指 出，近年来，中国烟草行业产量和销售量均保持稳步发展，利税年年创新高，烟草行业已成为纳 税最多的行业，占政府收入的近 10%。在这组辉煌的数据背后，同时也有另一组数据呈现上升趋 势——据世界卫生组织统计，中国是世界上吸烟人口最多的国家，2002 年，我国吸烟者约为 3.5 亿，达到世界烟民的1/3。同时，我国还没有全国性“公共场所禁止吸烟”的法律法规。 抛开社会效益不谈，算算吸烟损失折合成的金钱，与烟草税收相比，孰多孰少？据北京大学 中国经济中心2006 年11 月发布的《中国吸烟成本估算》研究报告统计，2005 年，我国吸烟导致 的疾病和直接成本估算为1665.60 亿元，占到2005 年GDP 的0.91% ，吸烟导致的间接成本是861.11 亿元至 1205.01 亿元，占GDP 的0.47%至0.66% 。简而言之，我国烟民2005 年烧掉了财富2500 亿元左右。而2005 年的烟草税税利不过2400 亿元…… 2004 年，6027 人在3639 起煤矿死亡事故中失去了生命。2005 年，面对层出不穷的矿难，一 位官员掷地有声地说：“国家不是不要煤，但是不能要带血的煤！”可是面对每年戕害100 万生命 的烟草呢…… 吸烟有害健康，环境污染更不可小视。1989 年实施的《环境保护法》已经沿用 18 年，现在 越来越难以适应时代和环保工作的需求，从主管部门到专家学者，修订该法的呼声日渐高涨，各 种意见和建议也不断提出。本期，我们刊出中国社会科学院法学研究所研究员、中国环境资源法 研究会副秘书长常纪文对《环境保护法》修订的思考。 环境损害包括两类，一类是可以被科学证实的环境损害，如水体的有机物环境污染。第二类 是没有被科学确实证明将要发生的环境损害，这类损害目前难以被科学确实地证明，但不排除将 来发生的重大可能。如温室气体的大量排放和纳米技术的广泛应用所带来的环境损害目前还没有 被科学证实，但如不及早采取预防措施，一旦损害真正发生，再去考虑应对措施，一是代价会相 当高昂，二是为时可能已晚，基于此，这类环境损害目前已得到国际社会的广泛关注。对于第一 类损害的法律预防，各国确立了“损害预防”原则。对于第二类损害的法律预防，1992 年联合国 《里约环境与发展宣言》提出了为世界各国广泛认可的“环境风险预防原则”，即“为了保护环 境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺 乏科学的充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境退化”。其后，《气候变化 框架公约》等国际环境条约多次重申或者援引了这一原则。与环境损害预防原则相比，环境风险 第1 页 共2 页 预防原则所针对的是科学不确定性行为可能造成的环境风险。 由于这些普遍性的国际法律文件属于一种共同的政治承诺，反映了国际社会在环境保护问题 上的共识，因此，它们所规定或者认可的环境风险预防原则对于指导各国环境法的制定和修订， 起着重要的指引作用。在宪法层次上，2005 年2 月法国议会通过的宪法修正案认可了环境风险预 防原则。在环境基本法层次上，加拿大 1999