将《预算法》修订为真正的法律.pdfVIP

2008年第3期 关于完善《预算法(修订草案)》的探讨笔谈 61 决于政府债券的信誉。国债以一国之公共财力为其担保，信誉极高，是金边债券。但地方政府 的债券信誉就很难说了，它取决于地方政府的财务状况。公众对地方政府财务状况的判断必 须借助于专业评级公司。专业评级公司客观、公正的评级是投资者决策的基础。而评级公司 做出客观公正评级的前提是政府必须全面真实地披露其财务信息，并定期进行财务报告制度。 只有这样，市场机制才能对地方政府行为施加真正的约束和监督，才能迫使地方政府负责任 地、有效率地发行债务和使用债务资金。 在债务资金使用方面，法律必须规定债务资金只能用于提供公共产品所需要的资本投资 支出上。这不仅符合资本性投资成本高、周期长的特点，而且符合代际负担公平的原则。政府 存在的意义在于提供公共产品，所有竞争性领域都不应该有政府直接生产和经营的影子。即 使是有关国计民生的竞争性行业，政府也不应该直接生产和经营，而应该进行必要的管理。如 果说在中国，政府直接经营和生产与国计民生相关的竞争性行业和产品已成为传统和习惯的 话，那么，这也应该只适用于中央政府。地方政府只应致力于地方公共产品的提供和生产。但 目前我国的情况显然与此不相符合。地方政府越位和缺位的情况相当严重和普遍。我认为， 造成这种状况的主要原因在于中央政府。因为在行政集权制下，非常明显的现实是，中央政府 考核什么，地方政府就紧抓什么。如，GDP指标是硬考核指标，地方政府就尽其所能，有时甚 至不惜造假地满足考核要求。打开地方政府的网站，铺天盖地的信息几乎无一例外地是经济 增长、招商引资等与GDP直接相关的事情；而社会保障作为保底考核指标，地方政府只做到 “不出事”就行了的程度。因此，建议中央政府首先要明确对政府职能的认识，之后，按照公共 产品理论，以法律形式对中央政府与地方政府的事权和财权进行严格限定。 在债务偿还方面，《政府债务法》必须做出政府违约的处理规定以及政府破产的程序和责 任规定。如果一个政府因过度发债，或滥用债务资金而导致资不抵债，却不需要承担任何法律 责任，则这个政府的债务行为将最终没有任何约束，即使在债务发行和资金使用方面做了详细 周密的法律安排。因此，法律的约束力来自于法律的完整性，它不仅规定了政府应该怎么做， 而且规定了违反了规定的惩戒措施。 有关地方政府的发债问题不是简单的一条法律所能解决的问题。政府的债务行为与政府 其他收支行为一样必须置于公众约束监督之下。因此，本文主张在《预算法》中加入允许地方 政府发债的原则性条款，同时，加紧制定《政府债务法》，将政府所有的债务活动都以法律形式 予以规定，从而为政府债务活动的法制化提供前提条件。 + 一+ “+ *+ 一+ 一+ *+ “+ “+ 一+ 一+ 一+ *+ n+ u+ 一+ 一+ “ 将《预算法》修订为真正的法律 刘守刚 (Jk海财经大学公共经济与管理学院副教授) 依法治国，建设社会主义法治国家，是我国法律制定与法律实施的指导思想。《预算法》的 修订工作，也应围绕这一思想进行。这就意味着在《预算法》修订过程中，应该更多注重预算法 的主体、预算法的法律性质以及预算法的司法性等法律问题，将《预算法》真正修订为法律。 62 上海财经大学学报 2008年第3期 一 、预算法的主体 1978年后，在中国法制化进程中，存在着一个从部门立法向人大立法变迁的趋势。在改 革开放初期，由于立法力量薄弱、专业知识缺乏等原因，大量的立法特别是经济类的立法活动， 都是经人大授权、由行政部门主导进行的。随着人大机构的完善和立法力量的成长，人大在立 法活动中慢慢取得主导地位。本次预算法修订工作，由全国人大常委会预工委主导，同样反映 了这样的趋势。 就预算而言，这一趋势的背后还有更深刻的含义，它充分反映了中国预算制度正从“政府 管理的工具”变为“管理政府的工具”这一趋势性的变化。 所谓政府管理的工具，指的是政府依靠预算来安排自己的活动，发挥管理和调控政府各部 门、各下级政府的活动，以及干预经济与社会的运行等