中国电信业应对“入世”冲击的法律思考(下).docVIP

　　中国电信业应对“入世”冲击的法律思考(下)|第1 内容显示中input type=hidden value=lun）”和“无管制（Non-regulation）”的理论和实践。[21] 　　中国更应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。 　　这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。 　　以电信费率问题为例，欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。[22]例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。[23]中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。 　　由此可见，面对“入世”的挑战，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面： 　　（一）构建新型的管制机构体系 　　电信服务市场竞争的自由化，对立基于“政治国家-市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制提出了挑战，需要寻求多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府-社会中间层-市场”的三元框架[24]，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系： 　　1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。 　　2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。[25]由此可见，这样的中介机构在帮助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。 　　（二）实现管制规则的法典化 　　中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法-《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。 　　现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信