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城市发展理论 当前我国土地财政成因与解决对策探讨 覃一鸣，李天乐 (安徽财经大学 会计学院，安徽蚌埠233030) [摘要]我国土地财政问题由来已久，至今仍然没有得到根本性化解，当前土地财政问题形势依然严峻。我国土 地财政问题的成因来自分税制改革的缺陷、现行土地制度的不完善、城镇化建设的推动。现阶段在新型城镇化战略的推 动下。短期内地方政府难以摆脱对土地财政的依赖。对此提出加快现行土地制度改革、寻找替代性财政收入、城镇建设 保持合理增速的解决对策。 [关键词]土地财政；土地制度；财政收入；城镇化 [D01]10．13939／j．enki．zgse，2015．30．094 土地财政是指地方政府将农村集体用地或城市闲置地 业、商业、民居建设使用的土地被定义为建设用地，由城 征收为城镇建设用地，通过协议转让、招标拍卖、挂牌出 镇国有土地和农村集体土地经国土局审批转成。依照 售等方式，转让土地使用权，获得土地出让金、相关税 《土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出 费、抵押贷款等收入的行为。土地财政收入中的主要部分 让和转让暂行条例》，市县级政府拥有农村集体土地和城 为土地出让金收入，是不纳入地方政府本级预算的预算外 镇国有土地转为建设用地的审批权，这为地方政府控制土 收入，占大多数地方政府财政收入的40％以上，2014年地资源，获取土地收益提供法律依据。我国土地流转中建 全国土地出让金收入达4．29万亿元人民币，同比增长 设用地的国有性质、集体性质不变，只是使用权的转移， 3．1％。地方政府长期依赖土地财政，由此导致其债务累 政府始终是代表国家的土地所有者。土地使用权的年限 积、城市盲目扩张、重复投资建设等问题，影响社会经济 短，居民居住用地的土地使用权出让最高期限仅七十年， 的健康发展，所以加速化解土地财政问题意义重大。 刺激政府以公共利益名义到期收回甚至提前收回，然后再 转让获利。 1 土地财政的成因 第二，地方政府在土地转让中担当多重角色。地方政 1．1分税制改革的缺陷 府不仅是土地市场管理者，还是直接交易人，是相关的利 1994年我国分税制改革划分中央和省级政府的税收益主体。农村集体土地要转为建设用地，只有经地方政府 收入分配界限，是造成地方政府土地财政问题的重要原 收购后才可以实现。地方政府作为唯一的购买者，兼为规 因。第一，地方财政收入骤减。主体税种增值税的大部 则制定者，是连接农村集体土地和建设用地市场的唯一桥 分、央企上缴的全部利润、所得税归中央政府，中央与地 梁，掌握着土地资源的供给，处于垄断地位。地方政府有 方财政收入长期维持在6：4的水平。地方政府由于本级 着对土地财政收入的需要，上存在利用垄断地位谋求最大 税收收入有限，获中央政府财政转移支付有限，不得不以 经济利益的驱动力。 预算外收入的土地出让金收入支撑地方财政支出。 第三，地方政府将土地转成建设用地后转让使用权的 第二，地方政府财权与事权不匹配。地方政府承担着 付出成本低。由于土地农转非过程中，农民处于弱势地 本地区的基础建设、科教文卫、社会保障等支出，加之公 位，且相关文件规定征地补偿不超过土地30年平均产出 众对地方政府提供公共服务的要求越来越高，地方政府的 的界限，使得农民获利微薄，而地方政府所付代价极低。 财政压力有增无减，地方政府预算不得赤字，财政部、省 地方政府可以通过剪刀差，压低收购价格，严控建设供 级政府代发地方政府债券数量不足，有限的财政收入不足 应．从中获利。通过低成本的土地任转一次性获得巨额的 以支撑规模日益增加的财政支出。 土地出让金，促使地方政府追逐短期利益，不断重复土地 第三，