旅游资源管理立法与旅游业可持续发展(1).pdfVIP

旅游资源管理立法与旅游业可持续发展 李明阳* 摘要：随着市场经济的冲击和城市改造工程的大规模展开，我国自然风景旅游资 源和人文旅游资源均遭到严重破坏，从而严重威胁了旅游业的可持续发展能力。 从立法的角度剖析，造成旅游资源严重破坏的原因有：立法的层次较低，部门立 法色彩浓厚；对人文旅游资源保护的全国性法律法规不完善；法律法规滞后，难 以适应时代的需要；法律文件内容过于原则，可操作性差。未来的旅游资源保护 立法，应以《国家公园法》、《文化财产保护法》为基本法，并注意以下事项： 与国际条约、规约的基本原则相一致；改革管理体制，建立国家自然文化遗产保 护局；强化旅游资源保护法律文件内容的可操作性；在立法上保证各级国家公园 和文化财产保护单位所需的经费。 关键词：旅游资源管理立法 旅游业 可持续发展 一、旅游资源管理立法与旅游业可持续发展 1995年4 月24 日至28 日，联合国教科文组织、环境规划署、世界旅游组织在 西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75 个国家和地区 的600 多位代表出席了会议，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》、《可持 续旅游发展行动计划》。《宪章》指出：“可持续旅游发展的实质，就是要求旅 游与自然、文化和人类生存环境成为一体，自然、文化和人类生存环境之间的平 衡关系使许多旅游目的地各具特色，旅游发展不能破坏这种脆弱的平衡关系。” 这里自然是指自然景观旅游资源，文化是指人文旅游资源。旅游资源的特色和永 恒存在是旅游业存在和发展的基础，而旅游资源具有稀缺性和不可再生性，旅游 活动造成的环境损耗和地方特色逐渐消失，对旅游业的可持续发展能力构成严重 威胁。旅游可持续发展的实质上就是旅游与旅游资源和生态环境和谐统一的条件 下进行旅游资源开发，开展旅游活动。这就要求旅游者的增长量、旅游业的发展 规模以及旅游开发要与环境承载量、资源保护相协调，形成动态的良性循环。由 此可见，旅游资源的可持续利用是旅游业可持续发展的重要标志。 世界各国发展旅游业的实践证明，旅游业能够持续高速发展的重要原因之一，是 各国在发展旅游业的同时，运用了行政的、经济的、法律的、教育的、科技的手 段保护旅游资源。运用法律手段管理旅游资源，与其他手段相比具有高度的权威 性、特定的强制性、相对的稳定性、确切的规范性，是使旅游业保持持续发展的 须臾不可缺少的手段。 二、我国旅游资源保护现状 伴随着我国改革开放和经济快速发展，我国旅游业得到持续快速发展，目前国际 国内收入已超过4000 亿元，旅游业已成为我国的重要产业。由于旅游资源保护 立法的滞后、管理体制的弊端，伴随着迅速增长的旅游需求，在经济中心论的思 想指导下，很多地方出现了严重的生态破坏和环境污染，破坏了旅游业赖以存在 的自然资源基础，对生物多样性和传统文化的保护产生了巨大的冲击。 571 1、风景名胜区的厄运 1982年我国公布了第一批国家级的风景名胜区，1987年诞生了第一批世界遗产。 至今全国已有 119处国家级风景名胜区，500 多处省市级风景名胜区，风景名胜 区总面积占国土总面积的 1%。在市场经济冲击下，作为旅游业的主要吸引物、 旅游资源的主力军，我国不少国家级、世界级的风景名胜区，遭到了有史以来的 最严重破坏。泰山，作为中国数千年农业文明时代名山的典型代表，三条索道直 插岱顶，对泰山的地形和植被造成了极大的破坏。大兴土木把岱顶建成热闹非凡 的“天上城市”，从根本上改变了风景区的历史真实性和完整性。在南京国家 4A 级中山陵景区，建起了与景区风格极不相称的国际会议中心、海底大世界。 2001 年在举世闻名的紫金山第一峰头陀岭上建起的以赢利为目的粗大笨重的观 景台，破坏了紫金山“独阜龙蟠”的历史风貌，被南京市民讥讽为“长在龙脖子 上的脓包”，激起了众多游客和中外专家的义愤。南京另一国家4A 级风景区秦 淮河——夫子庙风光带，众多的珠宝店、美食府、宠物街、精品屋，吸引了众多 的海外游人，而大成殿、学宫、贡院等文化遗产却成了被人遗忘的角落。夫子庙 地区浓重的商业气息，冲淡了南京六朝古都的文化底蕴，大大降低了环境品位。 这种在经济中心论思想指导下对旅游资源的掠夺式开发，使很多风景区被改造成 “吃喝玩乐综合体“，对旅游资源造成难以恢复的破坏。个别风景区为片面追求 经济效益，对封建迷信和黄、赌现象采取姑息纵容的态度。更有甚者，一些地方 政府，打着“开拓旅游市场”、“盘活国有资产”的旗号，公然违背国务院行政 法规的规定，已经或正在酝酿将风景区内的资源土地资产、门票出让给外商或 “捆绑上市”。