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生态安全与环境立法 周 卫* 摘要：在法律中生态安全是个难于准确定义的概念，但生态安全仍然有赖环境法的保障。作为现代社会一 种基本需求，生态安全获得了作为环境立法目的的正当性，然而，在圆明园防渗工程一案，我们也看到， 生态安全始终只是相对的安全，法律所能提供的保护只能是有限的保护。 关键词：生态安全 环境立法 目的 一、生态安全及其法律界定 20世纪80年代以来，随着全球性的生态危机出现， “生态安全”一词出现的频率也愈来愈高。 国际应用系统分析研究所对生态安全下了一个极为宽泛的定义：指在人的生活、健康、安乐、基本权利、 生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安 全、经济生态安全、和社会生态安全，组合成的一个复合人工生态安全系统（IASA,1989） 。该定义虽然 将与生态安全发生关联的自然因素和社会因素尽括其中，几乎无所不包，但是仍然指出是一个“复合人工 生态安全系统”，人类在系统中的地位不言而喻。 狭义上的生态安全，自然科学多侧重表述其自然属性，如界定其为自然和半自然生态系统的安全，即生态 系统完整性和健康的整体水平反应 ；社会科学则侧重表述其社会属性，如界定其为一国生态环境在确保国 民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和和保障能力的状态 。2002年《环境保护》连续发表了曲格平 在中央党校所作的题为《关注生态安全》报告的内容，其中 “生态安全”被认为包含两层基本含义：一是 防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了 经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众不满，特别是环境难民 的大量产生，从而导致国家的动荡 。这一理解主要是基于生态安全的社会属性，从政治稳定的角度提出的 生态安全的大致状态标准，具有一定的政治色彩。 “生态安全”在我国作为政策实践目标提出是在2000年《全国生态环境保护纲要》中。该纲要提出了 “维 护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展”的全国生态环境保护的目标，其中的 “国家生 态环境安全”比“生态安全”多了 “国家”和 “环境”两个词。在笔者看来，在国内语境中，它和 “生态 安全”的表述差异在于： “国家生态环境安全”明确了生态安全中的 “国家”主体。由于生态安全兼具整 体性和全球性，多元性、区域性和层次性的特点 ，因而生态安全的主体通常是不明确的，可以是地方、国 家；也可以是区域甚或全球，在国家政策中表述为 “国家生态安全”，显然是主权意识的表现，国家得以 在处理国际政治、经济关系过程中据以对抗生态安全保护名下的霸权主义或贸易保护主义。 “国家生态环 境安全”作为一个政治概念，和我国当前的经济发展状况以及整体外交政策是甚为协调的。恰好是这种语 词的细微差别可以反映出我国政策的重心所在。 目前在多数国家，“生态安全”一词多在国家环境政策中频繁出现，如美国、加拿大和德国，且其内涵和 外延都十分模糊。少数国家在立法中作了规定。如，《俄罗斯联邦共和国宪法》（1993）在“联邦体制” 一章中将保证生态安全规定为俄罗斯联邦及其各主体共同管辖的事项；《俄罗斯联邦环境保护法》（2002） 对 “生态安全”做出了界定：该界定除了侧重其社会属性，似乎更着重于对象和关系的描述。该法在序言 中提出，立法的目的在于 “满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态 安全”，生态安全明确作为其环境保护法的立法目的对待；第一条基本概念中将生态安全定义为 “使自然 环境和人的切身重要利益免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态的可能不良影响及其后果 的防护状态”。这是一个描述性的概念，抽象地表达了作为环境法目标的生态安全的一般状态。它和环境 法中大量的其他法律概念一样，充满着不确定性。可以想见，这种不确定性会对法的适用造成一定的困难； 但同时，它也是“预料中的事情”，使法律概念因而具有了一定的“开放性”和灵活性，有助于法律适用 于新的事实，或适用于新的社会与政治的价值观 。 我国在2001年的《防沙治沙法》中首次将 “生态安全”作为立法目的提出 ，但没有对其定义。有城市规 划学者从系统论的角度认识“生态安全”，指出它一是指一个生态系统的结构是否受到破坏，生态系统自 身是否安全；其二是生态系统对于人类是否安全，即生态系统所提供的服务是否满足人类的生存需要；其 中，前者是后者实现的基础 。笔者认为这一认识很值得作为法学定义参考。因为法律最终