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生态补偿立法问题简论 孟庆瑜 李 慧 （河北大学政法学院，河北 保定 071002） 摘要：进行生态补偿立法是完善我国环境保护法律制度体系过程中的一项重要任务。理论研究的成熟和地 方立法的实践使我国生态补偿立法具备现实可行性。科学界定生态补偿立法的调整对象和正确处理与相关 法律之间的关系是进行该项立法必须解决的首要问题。公平、生态效益为主兼顾经济效益、可持续发展、 政府补偿与市场机制相结合等是生态补偿立法必须确立和遵循的基本原则。补偿主体、补偿对象、补偿标 准、补偿方式、补偿资金的管理和使用等则构成该项立法的主要内容。 关键词：生态补偿 环境保护 立法 生态补偿是20 世纪50 年代以来，一些国家或地区为了应对经济社会发展中存在的资源耗竭和生态破坏问 题所尝试采用的一种经济解决手段，对于平衡和协调经济社会发展与生态保护之间的紧张关系发挥着积极 而重要的作用。在我国日趋严峻的环境资源形势下，实现经济社会的可持续发展必须同样面临着严峻的环 境资源形势的背景下，制定生态补偿法，充分依靠法治确认、规范和保障生态补偿行为和由此而发生的各 种社会关系，更具重要性和紧迫性。 一、生态补偿立法的必要性分析 （一）日趋严峻的环境资源形势亟需生态补偿立法 伴随着国民经济的飞速发展，我国将面临更为严峻的环境资源形势，生态环境所呈现出的脆弱性、不确定 性、反复性和艰巨性，必须引起国民的高度关注。一是森林资源总量不足。我国的森林覆盖率只有世界水 平的61.25%，人均森林面积和蓄积量只有世界平均水平的1/4 和1/6。二是土地荒漠化和沙化状况严重， 土地荒漠化被称为“地球的癌症”，而我国正是世界上土地荒漠化和沙化比较严重的国家之一。三是水土 流失状况十分严峻，是造成我国生态恶化和经济损失的大灾之一。四是生物多样性持续减少，这将严重影 响生态系统的结构、功能和效益。五是湿地面积大幅退化和减少。湿地作为“地球之肾”，它的退化和减 少将对陆地生态系统多种独特生态功能产生严重影响。六是草原退化情况严重。“三化”（退化、沙化、 碱化）草地面积高达1.35 亿顷。七是耕地减少仍在持续。大量的毁林开荒、毁草开荒、围湖造田，进一步 加剧了生态危机。八是水污染普遍。目前全国江河湖泊普遍受到不同程度的污染，事故频发已造成巨大损 失。此外，还有大气污染、酸雨、噪音等等。所有这些问题和现象共同构成整个中国生态危机的全景图。 中 国的生态危机不再是局部问题，已经发展成为全局性的大问题，事关全民族未来发展的自然与社会的大问 题。它不是一时之因造成的，而是历史的长久积淀形成的，它固然是多种复杂因素共同作用的结果，但与 生态补偿制度的缺位是有直接关系的，严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。 （二）残缺零乱的生态补偿制度现状亟需生态补偿专门立法 我国政府很早就相当重视自然资源的生态补偿问题，早在1953 年就建立了育林基金制度，但由于历史的和 现实的原因，系统完备的生态补偿制度始终未能从真正意义上建立起来。有关这方面的立法也只是见诸于 一些零散的规定当中。1992 年9 月10 日《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》（中 办发[1992]7号）第7 条“运用经济手段保护环境”，强调提出“按资源有偿使用的原则，要逐步开征资 源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。1993 年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出： “要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。总括分析生态补偿的这些现有规 定，其制度内容和运行机制存在的矛盾和问题是明显的、严重的：一是整体功能保护不足。生态系统作为 一特殊资源，其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用。正所谓 “整体功能不等于部分功能之和”，单单对其中某个要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。 而我国现有的规定却恰恰陷入了这个以偏概全的误区，“头痛医头、脚痛医脚”，未能采用整体系统的认 识和做法，导致仅有的补偿制度也难逃有悖整体公平的尴尬。二是偏重经济价值，忽视生态价值。任何资 源都既有经济价值又有生态价值，两者兼顾、相得益彰是现代环境法的基本目的所在。同样，生态补偿的 重要目的一是为了经济利益，二是为了生态利益，但主要的是生态利益。因为一旦生态利益丧失，其经济 利益最终也将失去。而现有的法律规定并不利于生态环境的保护。 （三）进行专门性的生态补偿立法势在必行 一种制度的建立需要立法来体现和支撑，这是由法律本身的内在调整机制决定的。法律通过对人们的行为 的确认和调整，使各种社会关系朝着有利于社会的方向发展，最终形成理想的社会秩序。生态补偿在我国 作为一项