中央对地方监控模式研究.pdfVIP

。582。 公共管理创新 中央对地方盛撞模贰研究 薛刚凌潘波+ 中央对地方①的监控，是中央为维护国家整体利益、保证地方行为的合法 性和与既定目标的一致性而对地方实施的检查、控制、纠偏的活动。②在中央 和地方关系中，中央对地方的监控具有重要地位；尤其是改革开放的今天，我 国的经济体制、社会结构和思想意识都发生了巨大变化，在新形势下梳理和反 思中央对地方监控模式，并结合时代需要完善相关制度十分必要。 一、中央对地方监控的现有模式评析 丑．中央对地方监控的现有模式 我国改革开放以来，中央通过向地方下放权力，使地方积极性逐渐发挥出 来；同时，在中央和地方的关系上，也形成了一套有中国特色的中央对地方监 控模式。这种模式以行政权的运行为显著特征，以审批、财税、人事等手段为 表现形式。具体包括以下内容。 第一，行政审批。主要指中央政府及其部门通过对地方涉及国家、社会重 大影响的事务——如政策、项目等——的事前研究、审查和批准来达到监督目 的，审批的领域涉及机构编制、行政区划、城市建设、农业、教育等多个方面。 在很大程度上，中央就是依赖这种内部审批的方式实现对地方的监控。 第二，财税控制。20世纪80年代后，中央与地方财税关系经历了“分灶吃 饭”模式和不同形式的“财政包干”体制，并实行了分税制改革。改革使中央财 政收入逐年增多，加强了对地方控制的经济实力。中央还通过项目经费、财政 转移支付，设置审计特派员办事处等加强对地方的制约。 *薛刚凌，中国政法大学法学院教授、博士生导师；潘波，中国政法大学法学院2004级宪法与行政 法学专业硕士研究生 ①本文所说的地方，指我国省、自治区、直辖市及其以下各级行政区的统称，但不包括香港特别 行政区、澳门特别行政区和台湾地区。后者由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共 和国澳门特别行政区基本法》等调整和规范，故在此不作讨论。此外．由于司法权不具有地方属性，所 以文中涉及的对地方监控主要是指对地方行政权力和立法权力的监控。 ②潘小娟：《中央与地方关系的若干思考》，《政治学研究))1997年第3期。 六、推进g去5-i-政与建设法治政府 。583。 第三，人事控制。中央通过任免官员来加强对地方的控制是中国传统的 监控方式；我们党执政后，“党管干部”的原则也强调了这种做法。除了中央对 地方党政首长的调动外，一些中央政府部门也在本系统的地方官员任免方面 有话语权。由于官员任免直接涉及官员的政治生命和职业前途，所以这～手 段对地方贯彻中央意志有相当的震慑作用。 第四，垂直管理。在改革中，我们恢复了行政监察制度，并实行了海关、国 税等部门的垂直管理，加强了对地方政府部门的监控。 此外，中央政府及其部门还向地方派出经常而不定期的检查团，这对于监 督地方政府行为、贯彻中央政府的意志也有一定效果。 尽管中央也重视通过立法、法规规章备案等方式实现对地方的监控，但由 于保障机制不到位，实际作用并不突出。总体而言，我国实行的是以行政权监 控为核心的行政监控模式。 2．现有监控模式存在的问题 长期以来，行政监控模式在确保中央政令通行方面发挥了重要作用，但随 着改革的推进，其有效程度在逐步减弱。其主要问题有以下几个。 第一，中央政令不畅通。行政监控模式主要是通过控制人或具体事件来 实现对地方和社会的控制，但经济社会的发展使利益在中央与地方关系中的 地位迅速提升，也使强调效忠服从的传统监控模式逐渐失去了生存空间。同 时，追求利益最大化的目标加剧了地方对中央的离心倾向，使地方开始有选择 地贯彻中央意志；有令不行、有禁不止成为行政管理的顽症。 第二，漠视法律规则。近些年来，我国制定的大量法律规则在实践中并没 有得到很好的执行，一个重要原因是行政监控模式侧重于对人对事的控制，而 没有把地方对法律的普遍执行包含在内。这使得大量法律规则被地方规避、 修改或侵越，一些地方甚至以经济发展为名“闯红灯区”、“打擦边球”，为了地 方的利益将法律虚置，地方政府违法事件不断发生。 第三，利益分配不均衡。经济改革、社会转型所带来的是各种利益的重新 分配，地方在事实上成为一个包括地方政府和各类市场主体在内的利益共同 体。①而行政监控模式建立传统一元利益的基础上，对地方的权益尤其是平等 权缺乏法律