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环保第一审批权要有法律制度保障 陈章 （广东湛江市环境保护局 广东湛江524022） 摘要 本文根据有关法律法规规定，阐明环保第一审批权的含义与适用范围；通过比较环保与规划、国土、 建设、工商等部门依照有关法律、法规规定对建设项目的审批程 （时）序，说明建立环保第一审批权制度 的法律依据；文章最后就建立和完善环保第一审批权制度有关问题提出若干建议。 关键词 环境保护 第一审批权 制度 保障 随着经济的发展，新建项目与新区开发不断增加，如何严格执行建设项目环境影响评价制度，把好建设项 目的环境保护关，使环境污染能够从决策源头上控制住，这是环境保护行政主管部门对本辖区环境污染实 施有效控制的重要环节。由于少数单位和个人的环境意识和法制观念淡薄，不经环保报建和环评而违章开 发、建设的现象时有发生。这些违章建设，结果污染环境甚至污染饮用水源，破坏植被和林地，导致水土 流失、生态失衡，等等。要对新污染源实施有效的监控，除了环保部门加强监督管理外，还需要其它部门 的密切配合，共同把关。要做到这一点，需要有一种约束机制，这就是建立环保第一审批权制度的必要性。 必须通过国家或地方立法或颁布规范性文件，为它提供具体的、明确的法律制度保障，才能顺利实施。 1．环保第一审批权的含义与适用范围 所谓环保第一审批 （含审议，以下同）权是指各级人民政府环境保护行政主管部门 （简称环保部门，以下 同）是建设项目立项与建设的第一审批部门，未经环保部门审批的建设项目，其他部门一律不予办理其立 项与建设的有关审批手续。 具体地说，环保第一审批权有以下两层意思：第一，建设项目在进行初步选址与项目建议书阶段必须首先 经环保部门审议，将项目的环境保护内容和环保部门的审议意见列为项目建议书的重要内容，未经环保部 门审议，其他部门不予审批立项建议书；建设项目初步选址，必须知会环保部门参与，未经环保部门同意， 其它部门不批准其初步选址和办理其他有关手续。第二，建设单位必须在建设项目可行性研究阶段完成环 境影响评价报告的报审，不设立可行性研究阶段的，在建设项目初步选址和立项前完成环境影响评价报告 的报审，未经环保部门审查批准，其他部门一律不予办理有关手续，例如项目设立审批部门不予办理项目 设立审批，规划部门不予办理选址意见书和建设用地许可证，计划部门不予办理设计任务书的审批，土地 管理部门不予办理征地手续，工商部门不发营业执照，银行不予贷款，等等。 环保第一审批权适用于中华人民共和国国务院颁布的 《建设项目环境保护管理条例》中第二条规定的 “在 中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响”的建设项目以及其他有关法 律、法规规定的 “新建、改建、扩建、迁建项目，技术改造项目，区域开发建设项目”的立项与建设的审 批。 2．确立环保第一审批权的法律依据 建设项目从立项到建成验收共经历三个阶段：第一，立项阶段 （包含初步选址与项目建议书阶段、可行性 研究和定址立项阶段）；第二，建设阶段 （包含项目设计阶段、施工建设阶段）；第三，竣工验收阶段 （包 含项目竣工试运行阶段和验收阶段）。环保部门对建设项目的立项建设全过程负有审议、批建、监督和管 理的责任。环保部门介入监管关键是在立项阶段，尤其是立项前期的初步选址与项目建议书阶段。没有立 项前期的有力监管，就不可能保证可行性研究阶段的项目环评报告的报审，违章建设项目就可能成为 “漏 网之鱼”。笔者试图通过比较环保与其他部门依照有关法律法规规定对建设项目的审批程序 （时序），来 讨论环保第一审批权的法律依据及其可行性。 《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定， “建设项目环境影响报告书，……经项目主管部门予审并 依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。” 国家 《建设项目环境保护管理条例》第九条规定， “建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项 目环境影响报告书、……不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项 目环境影响报告书、……”；第十条规定， “建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影 响报告表应当经行业主管部门予审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。 《中华人民共和国城市规划法》第三十条规定， “城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规 划，设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”；第三十一条规定， “在城 市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申 请定点，……核发建设用地许可证”。 《中华人民