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环境保护的公众参与制度研究 饶世权 （西南交通大学，四川成都610031） 摘要：公众参与制度是环境法的一项重要制度，各国基于国情而建立了不同的机制， 在对各国公众参与机制进行考察的基础上，我国借鉴各国的有益经验，应当明确公众范围， 确定公众参与的内容，建立符合我国国情的公众参与方式，并设计合理的公众参与程序。明 确公众参与具有决定性的法律效力。 关键词：环境保护 公众参与 公众参与主体 被动式行政性参与 公益诉讼 世界环保事业的最初推动力量就来自公众，没有公众的参与就没有环境保护运动[1]。 公众参与环境保护最初主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，到20世纪70年代以后， 公众参与形成政治力量，并逐渐法律化、制度化[2]。一般认为，美国《环境法》首先从法律 上确立了公众参与制度，以后为各国环境法所推崇，成为环境法的一项重要制度。从而形成 了制度内和制度外公众参与环境保护。制度外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就 是人们是日常所言的公众参与制度。其中以制度内公众参与为主流。但在我国公众参与制度 尚不完善，因此本文拟对此进行探讨。 一、公众参与的主体范围界定 公众参与之主体即“公众”，“指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，指的 是群众参与政府公共政策的权利。[3]” 因此，公众是与政府和建设单位相对应的社会民众， 其具体范围指：（1）自然人，公众主要是指是全体社会成员的集合体，自然人是公众的主要 部分；（2）法人，是指受环境影响的法人组织，在环境保护中法人也应当作为公众参与其中； （3）社会团体，是指人们基于共同利益或者兴趣与爱好而自愿组成的一种非营利社会组织， 国外称之为非政府组织或者非营利组织，社会学使用中介组织，经济学常用非营利组织，政 治学称之为第三部门[4]。公众范围中的社会主要社会指环境保护组织。专家、学者是对环境 保护具有专业知识和较深刻研究的自然人，如果其以公众身份参与环境保护，那么他也是公 众之一员，如果是以专家身份参与环境保护，那么就不是公众，而应当是接受委托以专业知 识和技能服务于环境保护的人。 但在一个具体建设项目等可能利用环境或对环境造成破坏的项目中,公众参与主体应 当包括哪些?我国《公众参与环境影响评价办法》规定是“可能影响范围内”之公众。但什么 叫“可能影响范围内”?仍不明确性。其他环境保护法律法规并没有明确之规定。 明确特定环境事务公众参与的公众范围才能确保公众参与的实质实现,如果没有明确 的界定,那么公众相对人或政府有关部门在公众参与制度中可能利用其不明确性而达到自己 的目的。比如一个建设项目可能对周围环境造成破坏，一般而言，最靠近项目的环境破坏最 严重，从里向外扩散，受破坏的程度逐渐减轻，如果相对人、政府选取最边沿的公众参与， 那么当然会得到同意。因此,我们应当通过立法方式明确特定环境事务参与的公众范围,可以 以环境事务所在地点为中心，沿着环境受影响的扩散方向，确定一定区域内的公众即是该环 境事务的公众参与主体，进而以中心为基点，按影响环境的因素的衰减率，划分不同区域， 并确定不同区域的公众参与的权重，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。这 是最基本的主体公众，相对人、政府必须确保其参与性的。除此之外，其他地区公众、环境 保护组织等也可以依法参与，但应当是自愿式的主动参与。 二、公众参与的内容 关于公众参与的内容，一直有争议，有的学者认为是参与决策活动[5]；有的学者认 为是参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策活动[6]；有的学者认为公众 参与包括立法参与、决策参与及执法参与[7]。我国环境保护法律法规规定环境决策力主政府 381 主导，如我国〈环境保护法〉规定了环境质量标准由“国务院环境保护行政主管部门制定国 家环境质量标准”；没有规定公众参与决策保护和改善环境、防治环境污染和其他公害；只规 定了公众参与环境影响评价的执法，而对参与环境法律救济则仅规定了个人权利受到侵犯时 通过诉讼救济自己的权利，而没有规定公益诉讼制度。这种不全面的参与实质排斥和限制了 公众参与,因为如果仅仅是某一方面的参与，结果可能将其参与“空化”,必然打击公众参与 的积极性和主动性. 因此,我国应当借鉴发达国家的有益经验和成熟的制度建设，建立公众全方位参与决 策、监督、执法和法