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环境保护基本法律制度的完善 王琳维 （武汉大学环境法研究所，湖北武汉430072） 摘要：《环境保护法》的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续 不断，本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。对环境保护 法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足《环境保护法》既有的明确规定，先分析其 存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁 生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费 制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是《环境保护法》修改之本意。 关键词：《环境保护法》 基本法律制度 协调 1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有 18 年。该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为 健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、 实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善， 经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保 护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度 不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护 法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和 内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。 一、《环境保护法》中确立的基本法律制度 环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和 基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法 律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特 定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。 各个基本制度之间相互配合形成相对完整的 规则系统。 由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含 的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八 项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”： 环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制 制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环 境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、 “三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。 二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷 在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现 经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环 境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将 可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第 1条的规定表明了该法单纯注重经济增长， 以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本 制度存在诸多不足。 第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和 生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法 中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费 制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法 392 中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保 护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本 法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。 第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避 免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及 其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用， 已很难适应建立市场经济体制的要求。比如