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环保市场化、产业化与环境法律制度创新* 李启家 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） 摘要 政府改革的市场化和社会化取向，在客观上引发我国环保市场化改革的浪潮。这种发展趋势要求完善 和健全与之相配套的法律体系，对现行环境法的基本原则和基本制度形成诘难，也为环境法律原则和制度 的创新提供了突破口，使环境法基本理论的进步，形成新的环境法理论和新的管理模式。 关键词 环境保护 市场化 环境法 创新 随着我国经济、社会的发展，市场经济体制改革的深入，发展战略和模式的转变，环境污染和破坏的加剧， 人们环境意识的增强和环保要求的提高，环境经济方法和手段的不断利用，愈来愈多的环保产品、劳务和 智力成果，甚至环境要素本身进入市场，环境保护正向市场化方向发展。这种发展趋势要求完善和健全与 之相配套的法律体系，对现行环境法的基本原则和基本制度形成诘难，也为环境法律原则和制度的创新提 供了突破口。 一、我国环境立法的主要特征 我国的环境立法包括自然资源保护立法和污染防治立法两大领域。20世纪70年代以前，仅有少量零散的 保护与农业有关的资源保护立法，并无现代环境保护和生态保护的概念。污染防治立法几乎为空白。我国 的环境保护起步于20世纪70年代初期，环境立法始于70年代末期。环境立法的发展过程中，在八十年代 中期和九十年代中后期出现两次环境立法高潮。第一次立法高潮受到联合国人类环境会议的影响，以创建 法律制度和形成立法体系化为主要目的，以 《环境保护法》的修订完成 （1989年）为标志。九十年代中期 出现的第二次环境立法高潮受到了联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、 创新为基本目标。1993年以后，除制定了6部新的环境保护法律外，还对5部已有的环境保护法律进行了 大范围的修改。在行政法规、行政规章、地方性法规规章中，亦有相一致的举动。从总体上分析，环境立 法有着以下特征： 1．在立法体系的完整上，尚有立法供给不足现象。立法体系化一直是我国环境立法追求的目标之一，但在 一些重要的环境保护领域，缺乏专门法律法规。如在自然保护领域，缺乏沙漠化防治、生物多样性保护与 生物技术安全控制、湿地保护、海岸带保护、野生植物保护、地质灾害防治等方面的专门立法。在污染防 治方面，核污染防治、有毒化学品环境管理等的立法工作进展缓慢。在环境管理方面，有关环境标准、环 境监测、污染与生态事故防范与应急等，只有法律效力等级较低的部门规章。此外，环境立法体系中仍存 在着污染防治立法与资源保护立法相互孤立、相互隔离的情况，体系的综合性和互补性不足。 2．立法原理方面，现行的环境立法的指导思想仍有着受计划经济体制观念影响的浓重印迹。在原理指导、 原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等诸方面，都强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强 制机制，但行政强制的作用方向、力度和成效却仍有限，缺乏广泛的合理利用市场机制的经验。在污染防 治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具 有行政制度的性质。环境保护的产业化和环境资源产权只是处在研究阶段，尚未形成制度性安排。资源立 法领域也是贯穿着行政主导的思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配进行，市场供 给鲜见进入法律制度规定中。环境立法的这种行政管制主导的性质虽创造出相当辉煌的成就，但其效力和 功能的有限性与局限性却同样明显。我国正在向市场经济渐进，如何更新环境立法使之适应和满足市场经 济的需求，仍是亟待研究解决的问题。 3．我国现行的环境立法特别是污染防治立法，在适用对象方面，突出表现出大中城市利益中心主义和大中 企业中心主义的特征。现行的污染防治法律原则和制度，着重反映了大中城市的环境保护需要，污染控制 法律要求的确立基础主要依据大中城市环境保护要求，适用对象主要是针对大中企业，实施条件和形式亦 是为适应大中城市和大中企业的污染防治而设计、创立，并未认真研究和采取适应于小城镇建设、乡村和 乡村企业环境管理的法律制度及其实施手段、形式。适应小城镇建设、乡村和乡村企业环境管理的专门制 度甚至可说基本上是空白。依这种特点和法律制度状况，难以有效控制防止小城镇建设、乡村和乡村企业 的污染。 4．现行环境法律原则和制度创设的指导思想和战略思路，突出表现为是以 “末端控制”为主导，重点以对 建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、处置的 “排放控制”为基本要求。“预防为主，防治结 合”作为污染控制的指导思想和原则，可以表现为 “末端控制”的预防，也可表现为 “源头控制”的预防。 我国环境