从无序到有序及有效-公民参及立法走向.docVIP

从无序到有序及有效:公民参及立法走向摘 要：公民参与立法是指公民以个体或团体的方式直接介入立法过程，并通过参与行为对立法决策施加影响的活动。我国当前公民参与立法在一定程度上还存在无序的情形，阻碍和制约着我国民主立法进程的推进。要走出公民无序参与立法的现实困境，必须实现公民参与立法在形式上转向有序参与，在实质上转向有效参与。 关键词：公民参与；立法；无序参与；有序参与；有效参与 中图分类号：D621.5 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）-06-0102-03 “立法过程一个重要的任务，就是民主地、广泛地、正确地集中人民的意志，衡平、兼顾、全面地体现国家、社会和人民中不同群体的利益。这项任务，一方面有赖于立法机关、立法者以民主的精神和群众路线的方法集思广益；另一方面，更在于公民的立法参与。”[1]所谓公民参与立法，是指公民直接参与立法，即公民以个体或团体的方式直接介入立法过程，并通过参与行为对立法决策施加影响的活动。作为推进民主立法的一项重要举措，公民参与立法不仅是保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的主要体现，也是提高立法质量、确立立法权威和增强法律实效的着力点。当前，公民参与立法的理念已被人们逐渐认同，公民参与立法的实践也已全面铺开，公民参与立法的价值更日益凸显。但不可否认的是，我国当前公民参与立法的实践在一定程度上还存在无序情形，与该机制预期目的的达至还存有一定距离。解决这一问题的关键是推动公民参与立法从无序走向有序及有效。 一、无序参与：我国公民参与立法的现实困境 现代社会，公民参与立法在直接体现民意、收集信息、获取立法资料、促进良法制定、协调利益关系和加强法制宣传等方面都发挥着重要作用。因此，世界各国立法机关都把公民参与立法机制作为一项重大课题予以研究和实践，以期推进民主立法的进程。“民主立法主要目的在于保障人民通过多种途径参与立法活动，主要包括采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见和将法律草案公布征求意见。”[2]从历史演进来看，我国公民参与立法的主要形式是公开征求意见，其可以分为三个阶段：第一个阶段从1982年到1987年，这一阶段只有草案的公开讨论，没有公开征求意见；第二个阶段从1988年到2007年，这一阶段的主要特征是公开征求意见逐渐制度化；第三个阶段从2008年至今，这是公开征求意见进入了制度化的阶段。公民参与立法本身属于政治参与的范畴，“政治参与权利所涉及的，是用法律形式对公开意见形成和意志形成过程——其结果是有关政策和法律的决议——加以建制化。”[3]但由于受历史和现实因素的制约，我国公民参与立法并没有完全走向制度化，在一定程度上还存在无序的现象，并阻碍和制约着我国民主立法进程的顺利推进。 学界一般认为无序是和有序相对应的一个概念，但同时二者又是辩证统一的关系。无序背后隐藏着有序，有序中也包含着无序，任何事物都不可能达到绝对有序或无序的状态。无序既存在于自然进程中，也存在于社会进程中，一致性、连续性和稳定性是始终与其相关联的。有序的形成往往依赖于一定规则的创设和实施，无序状态的出现主要在于规则缺失或规则无效，因此，公民参与立法无序性的原因最主要应是其制度化程度低。 公民参与立法的无序性当前主要表现为以下几种情形：第一，消极式参与。在我国，公民立法参与更多的是在立法机关主导下的一种自上而下的制度安排，这种制度安排往往导致公民无法认清自身参与立法的权利属性，立法机关也不能将保障公民的参与权作为一项义务予以履行。公民往往认为，立法是立法机关内部的一项专业性活动，与自身相去甚远，参与与否无关紧要。第二，激情式参与。许多情形下，公民参与立法不是出于自身的社会责任感和对权利义务的认识，激情化的参与表现比较明显。以立法的网络参与为例，“很多媒体网络言论是出于情绪化的、激情化的，因而缺少理性的判断与诉求，甚至出现了一些人身的攻击和谩骂、扣帽子等等言行，这非常不利于公众参与作用的发挥。”[4]第三，官控式参与。有些立法机关官僚色彩比较浓厚，听取公民意见是随意性的、选择性的、封闭性的甚至是操控性的，关于在何种情况下、何时启动公民参与、参与的程序和途径有哪些、征集意见的处理和反馈等内容往往由立法机关视情况决定。第四，运动式参与。当前公民参与立法由于受获取信息有限性、参与渠道不畅、利益表达机制不健全等原因制约，公民参与立法往往表现为间断性的个案参与，并未完全实现常态化的普遍参与。 概括而言，导致公民参与立法无序状态情形，既有宏观的原因，也有微观的原因；既有制度的原因，也有观念的原因制约；既有立法机关的原因，也有公民自身的原因。其中以下几点原因尤其值得我们关注：第一，参与意识不强。熊彼特在谈及政治中的人性时指出，“实际上人民既不提出问题也不决定问题，决定