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谈按计划原则管理政府投资 文／罗云毅 从社会经济全面和谐发展的角度考虑政府资源的合理配置，政府应把投资计划放到 整个经济社会发展对政府资源需求安排的平衡中考虑，全面体现政府的战略、工作重 心和次序安排，不能就投资谈投资 加强政府投资计划的科学性 部门，我国各级政府的投资主管部门编 改委、计经委、农业、铁路、交通、水 制的政府投资计划还往往不能反映政府 利、城建等)安排的政府投资支出逐步 加强政府投资性支出 投资的全貌，不能全面反映政府长远发 集中到一个统一的计划文本中。可以想 与经常性支出的整体平衡 展目标和政策，极大地制约了政府资源 见的是，当原来分配配置的各种各样的 从社会经济全面和谐发展的角度考 运用效率的提高。因此，在编制政府资 政府投资项目集中在一起时，人们就应 虑政府资源的合理配置，政府应把投资 本性支出计划时，就要强化政府投资计 该更容易对政府投资结构的合理性和各 计划放到整个经济社会发展对政府资源 划的全面性。应考虑整合各种财政性投 类项目间的轻重缓急比较做出评价了。 需求安排的平衡中考虑，全面体现政府 资资源，将原来分散在各部门(财政、发 需要强调的是，所谓财政性投资资 的战略、工作重心和次序安排，不能就 投资谈投资。例如，就我国一些地方政 府的实际情况而言，相当一部分政府债 务已不能按时清偿，不仅可能导致财政 危机，也严重影响了国家诚信体系的建 设，因而确保偿债支出已是比上投资项 目更重要的当务之急。为了确保公共资 源能配置到最急需的部门和项目上，在 预算编制体制上就要强化经常性支出预 算和资本性支出过程的协调和整体平衡。 加强政府投资计划的全面性 在我国现行政府建设资金管理体制 下，因各种财政性建设资金分散在不同 源，不仅包括预算资金，还应包括那些 从我国当前管理和改革实践 最终要由政府承担债务风险的融资，如 看，似乎存在一种倾向，即只要 各类地方政府投资公司的投资。虽然因 下级政府是自己筹资而不是向上 为这些公司至少在表面上是具有独立性 级政府要钱进行项目建设，下级 的企业，进行独立核算，独立承担风险， 政府就往往自行决策，不向上级 因此对将其投资计划列入政府投资计划 政府申报，上级政府也往往予以 的要求可能会弓1起争议，但我们还是认 默认。在关于如何合理划分政府 为这样做将有利于提高政府投资效率， 投资项目审批权限的讨论中也有 减少政府的债务风险。 学者支持这一倾向，认为其符合 简化审批程序的大方向。 加强政府投资计划的 对上述倾向，我们认为值得 长期性 战略性 讨论，不应轻易肯定，不应成为 目前，我国各级政府的投资计划多 改革的方向。其最根本的道理有两点，一 和外部控制都极其严密，投资项目要经 为年度性的，这不利于体现政府发展目 是对地方政府的约束机制还远不完善， 反复论证才可能列入计划。但即使如此， 标的战略性和政策的一贯性、连续性，应 还不得不借助上级政府的理性和权威； 中央政府还是不仅要对地方政府的财政、 考虑向编制周期性长期滚动计划的方向 二是作为下级政府债务风险最终承担人 债务进行极其严格的管理，投资项目也 发展。为此，建议各级政府在年度投资 的上级政府为避免道德风险损失，也必 要上报伦敦，待中央政府有关部门批准 计划和后备投资项目库的基础上试编长 须要对下级政府的投融资保持控制权。 后才能执行。 期投资计划，计划期一般为三年或四年， 从发达国家的情况看，美国是联邦 我们认为，尽管对政府投资项目的 为适应经济和社会环境的不断变化，可 制，各级地方政府都有相当大的独立决 审批权限的划分各方面目前还有不同意 在不断滚动的基础上每年调整一次。一 策权力，上一级政府一般不直接干预下 见，目前决策部门在这方面也还没有明 般来说，第一年的投资计划应只包括那 一 级政府的日常运行，对其投资项目和 确提出改革意见，但其长远发展趋势必 些已被严格确定要进行建设，而且资金 投资规模