简要分析地方立法程序——以设区的市的地方立法程序为视角.docVIP

　　简要分析地方立法程序 ——以设区的市的地方立法程序为视角 立法权无论是在西方国家的权力架构中，还是在我国的权力体系中都是一项十分重要的国家权力。立法权体现为立法机关依据法定的立法权限，按照法律程序进行的制定、认可、修改、补充和废止法规的权力( 如无特别说明，本文所称法规均指地方性法规) 。可见，程序性是立法权运行的基本特征之一。从宏观层面看，立法权的运行结果通常体现为法规文本，立法程序则是实现立法权从权力形态向物质形态转变的桥梁和纽带，因此正确认识地方立法程序并完善地方立法的程序规则，对规范地方立法权运行，提高地方立法质量，具有重要意义，尤其是对法律新授地方立法权的设区的市而言，更是如此。 　　一、正确理解我国《立法法》对设区的市的立法程序规定 　　立法程序究竟从哪个环节开始? 包括哪些环节?对于这些问题，无论是在实践中还是在理论上都有着不同的看法，存在着争议。通说的观点认为，立法程序是宪法、法律规定的立法步骤与方法。根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会的立法程序包括提出法律案、审议法律案、表决法律案、公布法律等四个方面。同时，按照《立法法》第七十七条的规定地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。实践中，地方各级人民代表大会在制定地方立法条例等立法规则时，基本上都参照《立法法》的规定，把提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规等这四个程序阶段作为制定地方性法规的立法程序。从这个意义上理解的立法程序将时间范围界定为地方性法规的确立阶段，只包括了提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规四个阶段，不包括地方立法的准备和立法后的完善阶段。这种认识是基于我国当前《立法法》的规定，也符合大多数国家对立法程序的认识。它与我们从通常意义上理解的立法程序主要包括立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等阶段的认识有着显著的区别。 　　本文认为，设区的市的地方立法权由于被《立法法》严格限定在城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护等三个方面，同时结合《立法法》第七十二条关于设区的市的地方性法规需要省、自治区的人民代表大会常务委员会批准的程序规定要求。仅就设区的市的地方立法权行使而言，地方立法程序是指设区的市的地方立法机关( 市、州人大及其常委会) 在立法活动中所必须遵循的，有关地方性法规案的提出、审议、表决、报批、公布等严格法律意义上的法定步骤、方法( 本文姑且将其定义为严格法律意义上的立法程序) 和它在关于制定地方性法规的立法中，结合实践需要规定的其他地方立法步骤、方法的总和。这个地方立法程序的定义包含了国家法层面规定的五个环节的立法程序规定，也包含了设区的市根据地方立法实践需要，在具体立法运行上所作的程序规定，这些规则大多集中规定于设区的市的制定地方性法规条例中。这个定义具备以下几个方面的特征: 　　第一，地方立法程序在形式上体现为地方立法活动过程中的次序、步骤、方法。在设区的市的地方立法活动过程中，以地方性法规的形式加以规定的那一部分步骤和方法属于地方立法程序，地方立法的提案程序、审议程序、表决程序、报批程序、公布程序等是地方立法程序的集中体现。在整个地方立法过程中，地方立法程序居于核心的阶段，这些法定的次序、步骤、方法是评价地方立法行为合法性的基本标准之一。 　　第二，地方立法程序是相关法规对地方立法机关立法行为的强制性规则。地方立法过程的不同阶段都存在各种各样的步骤和方法，但并非所有阶段的步骤和方法都是地方立法程序规范的对象，只有有规范必要的关键步骤和方式才是地方立法程序规范的对象。地方立法权运行过程中的这些关键步骤和方式，一旦由地方性法规作了规定就属于地方立法程序，成为了地方立法机关必须遵守的工作步骤、方法，它在法律上属于强制性规则，不能选择或者变通适用，集中体现在法规案的提出、审议、表决、报批、公布等程序规定中。 　　第三，地方立法程序的规制主体主要是地方立法机关。按照有权力必有监督的法学原理，立法权属于公权力，同一切权力一样它也具有天然的扩张性，因此对其进行制约有天然的必要性。从这个意义上理解，地方立法程序主要是对地方立法主体( 设区的市的人大及其常委会) 行使立法权力的行为进行规范和制约的集中体现。反之，如果立法程序未被严格遵循，地方立法行为必将失去其合法性和合理性，导致立法权的滥用，从而对立法结果产生重要影响，致使立法结果有可能被改变或者撤销。 因此，根据地方立法程序的上述属性，按照《立法法》第七十七条规定，设区的市的地方立法机关在参照《立法法》规定建构地方立法在建构地方立法程序机制时要贯彻落实好以下几个方面的法律要求: 一是关于法规案