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浅谈清雍正时期养廉银制度利弊[摘要]养廉银制度是清朝独创的一种财政制度，从雍正元年到宣统三年（1723～1911），延续了将近200年之久。养廉银制度作为一项正式制度在全国公开推行，这在中国封建社会的历史上还是仅有的一次，对当时的政治、经济、社会生活诸方面产生过一定影响。 [关键词]雍正；养廉银制度；耗羡归公 [中图分类号]K249.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2013）04-0050-02 清自康熙中期以后，为政力求宽仁为尚，加上各项财政制度不健全，给贪劣朝臣以可乘之机。在这种优容宽纵环境下，官吏贪剥有恃无恐，变本加厉，至康熙末年，亏空贪脏之案堆积如山，不可胜数。 一、耗羡归公与养廉银的出现 清承明制，在征收钱粮赋税的时候，附加征收耗羡。所谓耗羡，是指州县官征收钱粮时加耗抵补实际损耗的余额，其实是一种附加税。与收受贿赂相比，耗羡可以说是一种半合法的额外收入，因此州县官对于征收火耗十分卖力，滥征滥派现象非常严重。钱陈群在《条陈耗羡疏》中说：“康熙六十年，州县官额征钱粮，大州上县。每正赋一两，收耗羡银一钱及五分、二钱不等。其或偏州僻扈，赋额少至一两百两者。税轻赋重，数倍于正额者有之。”加征耗羡无异于加重了百姓负担。 耗羡征收的苛重，固然是官员贪婪、吏治腐败的表现，但也有具体的原因。 其一，弥补清代官员俸禄不足，以及馈送上司需要。清代官员俸禄之低是有目共睹的，据《清朝文献通考》卷42《国用》篇记载，在京文武官员每年的俸银标准为：一品180两，二品150两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，正九品33两1钱，从九品31两5钱；另按俸银每两给禄米1斛。地方文官俸银基本和京官相同，但无禄米；武官俸禄更只有在京文官的一半。这些微薄的收入根本不能维持官员日常开支，如若遇见灾荒，又要捐出俸禄，因此耗羡的征收一部分缓解了官员的低俸禄，此外清朝官场流行参谒上司则送见礼，凡遇时节则送节礼，生辰喜庆则送贺礼，题授保荐则送谢礼，升转去任则送别礼。而上司遇大计考察官员的标准之一便是“以馈送之厚薄，定官评之贤否”。其二，可以弥补财政不足，缓解地方办公经费紧张。康熙曾经说过，自三逆叛乱以来，军需浩繁，财政入不敷出，州县无纤毫余剩可以动支，因此耗羡的征收可以有效地缓解因战争带来的大量财力的消耗。 如上所述，耗羡的征收虽然可以缓解官员俸禄不足和国家财政不足，但是耗羡的滥征，不但加重了人民的负担，而且导致了财政的混乱和吏治的不清。官员往往加派私征，造成了严重的钱粮亏空。因而，康熙末年展开了大规模的清查钱粮亏空行动。结果发现陕西亏空最为严重，在分析造成亏空原因之后，年羹尧于奏折末议及赔补之法：“愚以为，当择其亏空数少、或居官谨饬、或才能可用不得已而亏空者，姑且从宽限于一二年内，将其本任应得耗羡委道府监收补项，仍不许加耗累民。若居官败检、不惜民瘼、亏空最多、任意侵蚀者，立行题参，严加追比。”康熙帝批曰：“妥。”至此，耗羡真正意义上开始归公。 但是，耗羡归公具体实施的时间是雍正元年（1723），山西巡抚诺岷比较完整地向朝廷提出了实行耗羡归公和养廉银制度的建议，并得到雍正帝的支持，在山西省率先试行。其后，湖广总督杨宗仁也奏称实行养廉银制度。次年七月六日，雍正帝把养廉银制度作为整顿吏治和财政的突破口，毅然谕令“通行天下”。耗羡归公遂成为雍正帝即位后第一桩进展迅速、绩效斐然的政举。 二、养廉银制度的特点与作用 养廉银制度具有以下特点： 首先，它大幅度提高了地方政府官员的收入。江苏、安徽、江西总督的养廉银高达1.8万两，是原有俸禄银的116倍，这个数据到乾隆中期的时候已经变为3万两。其次，陕甘和云贵总督为2万两，而直隶和湖广、两广总督也高达1.5万两，是其俸禄银的100倍，地方官员的薪俸收入提高幅度之大，非常惊人。就增长幅度而言，基本与官员的职务成正比，官职越高，薪俸收入提高的幅度也就越大。 其次，官员所得养廉银数量在官职高低和地区上差异很大。官员职务相同，但是由于所在地区不同，所以养廉银数量不同。以巡抚为例，江苏、陕西、甘肃等省巡抚全年养廉银为1.2万两，而福建、广东巡抚的养廉银为1.3万两，湖北、湖南、广西、云贵等省巡抚养廉银为1万两。即便在同一省内，养廉银数量多寡各异的现象也仍然存在，有些地区的差距还很大。如直隶地区知府的养廉银数量为1000两到2600两不等，其间相差1.6倍。浙江省内各知县的养廉银分别为500两到1800两不等，最高者与最低者相差2.6倍。归根到底，是因为养廉银制度建立在耗羡归公的基础之上。 养廉银归公管理后，各省征收的养廉银，基本仍由各省支配。地方政府各级官员养廉银数量，由省政府制定，同时受当地经济条