上海社会信用立法“破冰”带来的思考与启示.docVIP

上海社会信用立法“破冰”带来的思考与启示 　　信用监管、联动奖惩已经在上海多个领域生根发芽。作为上海市人大常委会年度“预转正”立法项，《上海市社会信用条例（草案）》有望于2017年上半年出台，对信用信息的分类、采集、共享和分级管理进行规制，或将成为我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方行政法规。这也是上海市为国家层面“社会信用”法治化建?O的探索。 　　上海社会信用制度建设的探索 　　1932年，中华征信所成立，这是中国第一家民族征信机构，由此上海也成为中国最早开始信用征信探索的地区。2003年至今，上海市关于“社会信用”的制度建设一直在进行中。2012年，市委、市政府印发《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》（以下简称《意见》），明确了社会信用建设的指导思想、推进原则、发展目标、主要任务和保障措施。《意见》对行政管理部门、行业组织、市场主体信用信息记录管理制度提出了指导意见，要求各行政管理部门要在履职过程中，建立健全信用信息记录与归档制度，确保信用信息记录的规范性、准确性、完整性与及时性，加强各自信息系统建设。其后，上海市政府还印发了《上海市社会信用体系建设2013―2015年行动计划》， 在五个方面提出了47项具体举措，并聚焦建设市场等12个重点领域的信用建设。 　　涉及社会信用建设的地方性法规有《上海市促进电子商务发展规定》（2008），《上海市推进国际金融中心建设条例》（2009），《中国（上海）自由贸易试验区条例》（2014）等，政府规章有《上海市个人信用征信管理试行办法》（2003）、《上海市企业信用征信管理试行办法》（2005），市政府规范性文件有《上海市企业失信信息查询与使用办法》（2013）、《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（2014）、《上海市人民政府贯彻〈国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见〉的实施意见》（2014）等。 　　通过多年的努力，围绕信用信息记录、共享、披露、应用、信用奖惩以及征信活动等方面，上海已形成了一批制度性安排。 　　地方立法仍需依托国家层面法治建设 　　地方性立法无法脱离国家法治建设的整体背景。地方性立法可以为国家的整体建设积累经验，但却无法脱离国家层面法治建设的大背景。目前，上海与国家层面在推进社会信用体系法治化建设方面存在的难点问题主要有以下三个方面： 　　首先，国家宏观层面的法律缺失会制约着地方性立法。 　　目前尚无一部全国性的信用法律法规，对信用信息的归集和管理等进行明确规定。尽管我国在《民法总则》《合同法》和《反不正当竞争法》等法律法规中规定了诚实信用的法律原则，在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚，但由于缺少与信用制度直接相关的立法，实际操作中一般的按照部门规章来运行。立法层次还不够高，很多不诚信行为如何认证没有明确的法律法规规定，极大地制约了征信活动的开展。上海等地区的地方性立法尽管说可以为国家层面的法制建设作出探索，但地方性立法限于层级，不可能涉及那些本应属于国家层面的立法内容。 　　其次，国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设。 　　由于国家尚未制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，由各地区、各部门先行建设信用平台和出台相关标准，导致各地区、各行业的信用信息采集和信用平台建设标准各不相同。这也给地区间、行业间信用信息共享以及国家信用平台归集地方信用信息带来很大困难。目前，在信用平台建设上，信息的采集、整理、储存等方面，行业分割、区域分割十分严重。既有平台滞后带来的“不足”问题，也有部门利益导致的“不愿”问题，还有法规欠缺、边界模糊导致的“不清”问题。现存的核心问题是完整统一的社会服务需求和数据分散、行业垄断和地方割据的供给格局之间的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平台建设上也依然存在这个问题。国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设的制度化程度。 　　最后，操作层面的制度安排缺失与服务市场发展缓慢。 　　2014年国务院制定《社会信用体系建设规划纲要（2014―2020年）》大力推动社会信用体系建设。落实《规划纲要》需要一系列具体制度的安排。然而，目前包括上海在内的我国社会信用体系建设中还存在诸多操作层面具体制度缺失的问题，这必然会影响各级社会信用建设。同时，上海与全国其他地区一样，信用服务市场和机构发展缓慢，主要表现为：信用服务机构结构失衡，政府相关征信机构势力强大，商业征信机构发展落后；信用服务产品单一，数量较少，且主要是一些低端产品，信用产品的认可度和信用度也比较低，认可度不高。据报道，《上海市社会信用条例（草案）》对此给予了关注，希望借此可以在国家层面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服务市场出来。 　　几点思考与建议