论我国开展政府审计绩效审计地问题及其对策.doc

论我国开展政府审计绩效审计的问题及其对策 1、相关定义 1.1、政府绩效审计的定义 美国审计总署(GAO,1994)认为绩效审计是客观、系统地审查一系列的证 据,其目的是为了评估政府单位、项目、活动的业绩和功能,以便为改进公共稽 核和有关单位的决策工作提供信息。 英国的《英国国家审计法》将绩效审计定义为:”检查某一组织为履行其职能 而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性(3E)情况。 根据《审计长法1997》和公认审计实务准则,澳大利亚审计署将绩效审计定 义为独立、公正、系统地对一个单位管理运行情况的检查,以评价管理活动是否 做到经济、效率、效果,内部管理程序是否有利于促进提高经济、效率和效果, 并提出管理建议。 最高审计机关国际组织着力规范化绩效审计的定义。1977 年最高审计机关国 际组织通过的《利马宣言》认为,绩效审计是指对政府工作的绩效性、效果性、 经济性和效率性进行的审计。这种审计的范围不仅包括各项具体的管理活动,而 且还包括政府机关的组织和管理系统的全部活动。1986 年第十二届最高审计机关 国际大会通过《关于绩效审计、国有企业审计和审计质量的总声明》认为,绩效 审计是对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性 (Effectiveness)所做的评价与监督。1992 年第十四届大会通过《最高审计机关国 际组织审计准则》以及目前使用的《绩效审计指南(草稿)》中再次确认了这一定 4 义。 5 1989年,加拿大的丹尼斯 普瑞斯波尔就综合审计仅包括”3E”的观点提出了 质疑。他认为,在实施综合审计的过程中应在追求利润、降低成本的”3E”原则 下,审查对自然资源的有效利用和对生态环境的维护情况,同时还应审查政府项 目及政府活动所产生的利润分配与再分配的不公平以及对社会秩序稳定的影响。 这就是环保性审计(Environmental audits)和公平性审计(Equity audits)。”5E” 审计的出现说明政府审计也像企业审计一样,已经由一般的财务鉴证审计发展到 了高级受托社会责任鉴证审计[15]。 尽管各国对政府绩效审计的定义不尽相同,绩效审计实践也是大相径庭,但 是各国对它的理解在主要方面却惊人的一致。各国对政府绩效审计的定义都用到 了”3E”,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness), 这表明各国对政府绩效含义的一致理解。对政府经济性和效率性的绩效审计即是 对政府行为过程的审计,而对政府效果性的审计则是对政府结果的审计。实际上 政府绩效审计的效果性标准是绩效审计的核心,因为它与政府绩效审计的总目标 直接相关,而经济性和效率性只是效果性的约束性标准。政府绩效审计关注于高 水平的计量并且把注意力集中于服务的最终产出的成效上(对消费者或公民的影 响),并且经济性和效率性审计只是产出水平的低层次计量。尽管大多数 SAIs 现 在都陈述他们执行绩效审计时审查”3Es”——即经济性、效率性与效果性,但真 正的效果性研究却是非常罕见的[16]。 1.2、政府投资绩效审计的概念 2.1.1 政府投资绩效审计的涵义2.1.1 政府投资绩效审计的涵义 绩效审计开始于 20 世纪 40 年代的美国,在第二次世界大战以后开始兴起,并在 20 世纪 70 年代以后得到广泛推广和应用。 绩效审计是对被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、 效率性和效果性(“3E”)进行检查、评价和分析的活动。有学者提出增加环境性 (Environment)和公平性(Equity),形成”5E”要素,还有人提出”7E”说法。 1995 年最高审计机关国际组织指出,绩效审计主要还是包含经济、效率与效果的”3E”审 计。因此本文仍然按照传统的绩效审计内容进行简要阐述,并对”公平性审计”和”环 保性审计”作简要介绍。 经济性(Economy)是”以最低的资源消耗获得一定数量和质量的产出”,即强 调资金支出的节约程度,追求成本最小化。与之对应,经济性审计就是评价资源的占 用和耗费是否节约。 效率性(Efficiency)是指”投入的人、财、物和信息等资源和产出的产品、服 务等成果之间的关系”,是投入与产出的比较,力争以适当的人、财、物及信息资源 投入取得最大化的产量或者确保以最小的资源投入取得一定数量的产出,即用正确的 方法做事。 效果性(Effectiveness)是指”政策、项目实施多大程度上达到政策目标、经营 目标和其他预期结果”,强调预期目标和实际实施结果之间的关系,通常以实际产出 比计划产出的增加量来表达预期目标的实现程度,即要少花钱多办事,更要办好事 。 公平性(Equity)是指”服务、产出和结果分配的过程要体现平等性”,主要关