中国古代中央和地方关系以及中国古代监察制度.doc

中国古代的中央和地方关系以及中国古代的监察制度?古代中央与地方的关系是：专制主义的中央集权制 中央集权—指中央与地方的关系，中央对地方拥有统帅权，地方听命于中央。 我国古代中央对地方官吏的监察，始终是封建政治中的一个重大问题。数千年来，封建统治者惮思竭虑地 设计并推行了多种监察地方的方案和措施，即使在今天看来，其中也不乏合理的、有价值的因素。本文试就古 代对地方监察的几种主要形式，分别进行考察，并比较其利弊，以期总结出一些有益的经验和教训。 一、任用行政长官监察地方官吏 秦始皇统一中国的前六年，秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》，其中说：“今 且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、 丞闻。”〔1〕课为考核；闻即上报。 说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责，郡守所遣之人， 当是身边行政官员无疑。他们可能是最早有史料记载的监察地方的行政官员。由于当时只在局部地区实行，影 响不大。 西晋王朝建立不久，晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晋武帝 颁布诏书， 内称：“郡国守相，三载一巡行属县”；“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者， 及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违”〔2〕。由于武帝重视， 监察活动在当时发挥了一定作用。但西晋历史不长，到了东晋，地方监察制度逐渐遭到破坏。泰宁二年（324 年）十月， 江州刺史应詹上疏说：“汉朝使刺史行部，乘传奏事，犹恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故复有绣 衣直指。今之艰弊，过于往昔。”〔3〕寥寥数语，披露了地方监察失灵的状况。 宋代加强了对地方官的监督，实行以监司为主、通判为辅的监察系统。 北宋初设立十五路，每路设转运司，对地方财政进行监督。转运使无固定任期，一般以朝臣充任，“岁行 所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事”〔4〕。 此时的转运使还是监察 官，但随着中央专制集权的加强，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，一路之事无所不 总〔5〕， 成为地方最高行政长官。后来又在各路设立提点刑狱司，除掌管一路司法外，兼管“举刺官吏之事 ”〔6〕。此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒， 兼察吏治的提举常平司。转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监 司，其长官都属于路一级的监察官。通判是北宋初年设置的州（郡）一级行政区的监察官。通判不是知州的副 职和属官，而是具有与知州共同处理政务，并且负有监督知州职责的监察官。至南宋绍兴年间，通判的权力加 重，“入则贰政，出则按县”〔7〕，监察对象扩展到属县官吏。 监司和通判一身数职，与行政长官无异，却 又都兼管地方的监察工作。他们互相侵越权限，关系混乱。这样做的最大好处就是便于皇帝控制驾御，而于实 际工作弊多利少。因此，监司与通判的监察效果不会理想。这一点是不言而喻的，无需过多地论述。 明代地方的督抚曾负责监察工作。督抚是总督与巡抚的概称，两者先有巡抚后有总督。 巡抚之制形成于明永乐十九年（1421年）〔8〕。 巡抚由行政长官担任，最初不握有监察权，但在宣德七 年（1432年）八月，明帝正式命各处巡抚侍郎，同巡按御史与按察使一同考察州县官吏〔9〕。 这是巡抚拥有 监察权的开端。景泰四年（1453年），巡抚兼领都御史头衔，更具有监察官的性质〔10〕。巡抚任期一年，任 满回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：“若巡抚不久任，与巡按无异，何复用巡抚为哉？”要求 巡抚久任，内地省分任期三年，边防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡抚驻节省城，巡按及分巡道员 成为其直接下属。明代的总督是在巡抚制度普遍推行的基础上产生的，出任总督的绝大多数为朝官。尽管督抚 制度已经形成，但终明一代，督抚都处在向地方大臣过渡阶段。这个过渡的最终完成是在清代。需要说明的是 ，无论是明还是清，监察权只是督抚权限中的一部分，而且这部分的比重愈往后愈下降。换言之，明清时期中 央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的。 综上所述，似可得出这样的认识：以行政官员监察地方官吏，在晋代并没有收到预期效果；宋代的监司、 通判与明清的督抚都是兼职的监察官（清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官），他们对地方官的 监察，不会有什么明显的作用，也应是可以肯定的事实。用行政长官监察地方何以收效甚微？早在两千三百多 年前的战国时代，商鞅就从官吏之间的利害关系入手，阐明了其中的原委。他说：“吏虽众，事同体一也。夫 事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至治，夫妻交友不能相为弃恶盖非，而不 害于亲，民人不能相为隐。上与吏也，