公共服务多元提供问责与风险分配的视角.pdfVIP

2014年第4期 中山大学学报(社会科学版) No．42014 SUNYAT—SENUNIVERSⅡY V01．54 第54卷 JOURNALOF SCIENCE GenemlNo．250 (总250期) (SOCIAL EDITl0N) 公共服务多元提供：问责与风险分配的视角水 陈 垮 摘要：文章试图建立以问责途径与风险分配为视角的分析框架，用于分析公共服务多元提供方式的过 程和效果。借鉴赫希曼的退出、呼吁与忠诚的概念，格兰德的选择与竞争概念以及世界银行“公共服务提供中 问责关系”的模型，提炼出问责途径与风险分配这两个视角，试图构建能够展现多元主体——公众作为服务使 用者、政府作为政策制定者、非政府部门(私人部门或社会组织)作为服务提供者——之间的角色和关系，以 及合约途径、呼吁途径和顾客权力途径(包括退出与呼吁)这三大问责途径和相应的风险分配结果的分析框 架，并指出可以进一步讨论的问题。 关键词：公共服务提供方式；多元主体；问责途径；风险分配 文献标识码：A 文章编号：1000—9639(2014)04—0169—07 中图分类号：D035—01 传统上，政府是公共服务提供的惟一主体。这种单一提供方式在20世纪80年代新公共管理运动 下开始发生改变。公共服务的提供主体或从政府转变为私人部门、社会组织，或由政府与私人部门、社 会组织合作提供，形成公共服务的多元提供方式。公共服务多元提供方式在不同领域有多样的具体表 现形式，例如，在公用事业领域，有水务的特许经营、环卫服务的合同外包；在基础设施领域，有公路、铁 路建设BOT；在社会服务领域，有政府购买社会服务。相对于传统的政府单一提供模式来说，公共服务 多元提供方式的表现形式多样，研究也呈多学科跨域的纷繁之势。从公共治理的角度来看，应该抓住它 的哪些关键特征?观察什么重要维度?本文尝试对此问题进行理论回溯，提出问责途径与风险分配是 观察公共服务多元提供方式的两个关键变量，并发展相应的分析框架和研究问题。 一、为什么需要关注公共服务多元提供方式中的问责与风险分配? 公共服务提供方式的改革一直以来是中国行政改革的核心部分。20lo年5月国务院出台《鼓励引 导民间投资健康发展的若干意见》。这项被称为“新36条”的政策释放出了鼓励私人部门进入长期由 公共部门和国有企业主导的基础设施和社会福利、市政公用事业等领域的政策信号，不仅体现出对公共 服务多元主体提供这一理念的肯定，也是对现有公共服务提供方式进行改革的要求。 2011年出台的十二五规划再次明确提出：改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服 务，实现提供主体和提供方式多元化；推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次提供能力，满足群众 多样化需求。这些政策信号实际上预示着公共服务提供方式需要在原来的基础上做出更深刻的转变。 如果说以上政策释放出了对私人部门进入公共服务提供领域的信号，那么，近年来政府大力推动的 $收稿日期：2013一lO一30 作者简介：陈垮，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院讲师(广州510275)。 169 《中山大学学报》社会科学版2014年第4期 社会建设则是对社会组织进人公共服务尤其是社会服务领域的鼓励。2011年，胡锦涛提出“创新社会 管理”。2012年3月，温家宝在全国民政会议上提出“公共服务可适当交给社会组织承担”。民政部在 积极推动社会组织登记管理制度改革的同时，也开始积极支持社会组织发展，帮助社会组织开展社会服 务。 在这些强烈的政策信号下，许多地区和部门不断推动着由单一政府提供方式向多元提供方式的转 型和创新。创新也意味着新的问题需要回答，例如，具有异质