郡县制传统及其在政府间财政关系改革中的现实意义.pdfVIP

Finance TradeEconomies．No．12，2011 郡县制传统及其在政府间财政关系 改革中的现实意义 刘 晓路 内容提要 ：本文提 出郡县制传统在 中国政府间财政关系改革中的现实意义，意在反思 当前学术界 中较为单一的 “财政联邦制”的改革思路 。通过回顾 中国历史上政府制度的演 变，抽象出郡县制传统在官员选拔、官员考核、政府级次和监察四个方面的主要特征。根 据这些特征指出计划经济时代的政府间财政关系中保留有大量的传统要素，但改革开放 后具有财政联邦制性质的改革与这些传统要素发生了冲突，并在现实中引发了许多问题 。 政府间财政关系的下一步改革，有必要考虑到对传统要素的继承与发展 。 关 键 词 ：政府间财政关系 财政联邦制 郡县制 作者简介 ：刘晓路 ，中国人民大学中国财政金融政策研究 中心、财政金融学院财政 系 副主任 、副教授 ，10087l。 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1002 8102(2011)12…0030 07 一 、 引 言 中国的中央政府与地方政府的关系，自秦代以来 ，一向被笼统地称为郡县制。此后虽有王朝更 替，但一些基本原则一直未变。清王朝的倾覆 ，国家制度被认为是 中国积弱的重要原因，郡县制因 而也受到批判与抵制 。但事实上 ，即使在今天 ，中国的政府 问关系中也 留有相当明显 的郡县制痕 迹。近一个时期，政府 间财政关系改革一直是学界探讨的一个热门话题 ，然而年均有上百篇论文讨 论的 “财政分权”问题 ，其分析基础几乎都是来 自于西方的 “财政联邦制”理论 ，而郡县制作为中国处 理政府间关系的传统制度安排 ，却几乎无人关注 。①根据马克思主义哲学的基本观点，事物的发展 既要依靠内因也要依靠外因，其 中内因是起决定作用的，外因要借助 内因才能发挥作用 。以此观 之 ，不考虑 中国的传统 ，只借鉴西方的理论 ，在学术研究和实践上都有可能造成较大偏颇 。为此，本 文希望就我国古代实施的郡县制对当前我国政府 间财政关系改革的借鉴意义进行初步分析。在第 二部分中，我们首先澄清一些可能导致人们忽视郡县制传统 的理论上的认识误区。第三部分则探 讨郡县制传统包括的主要 内容 。第四部分通过 回顾其演变的历程 ，抽象出郡县制的核心特征，并指 出直至计划经济时代 ，这些核心特征在我国的政府间关系中仍相当明显。第五部分则提 出郡县制 传统对当前我国政府间财政关系改革的现实借鉴意义 。 二 、关于郡县制的两个理论认识误区 之所以很少有人将中国的郡县制传统和当前的政府问财政关系改革联系在一起，主要的原因 大概有两个：(1)郡县制是古代实行的政府制度 ，不适合当今 中国的政治经济社会环境；(2)郡县制 * 本文得到教育部人文社会科学重点研究基地基金项 目(2oo9JJD79Oo5o)的资助 。 ① 搜索中国期刊全文数据库(http：／／cnki．zh．eastview．COID．，2011年 9月 l8日)，2010年以 “财政分权”为关键涮的经济与 管理类核心期刊论文，数量为110篇，mf以“郡县捌”为关键词的卡H应沦文则一篇也没有 。 30 万方数据 jI}彳l 睛2011年第12期 是一种促进 中央集权的制度 ，不适合 当今世界 的分权潮流。①首先必须说 明，这些不应成为忽视郡 县制传统的理由。 在 中国历史上 ，郡县制是与封建制相对立 的一种处理政府 间关系的制度 ，从这一视角出发 ，中 国的郡县制和西方的联邦制其实有相同的起源。波兰尼(2007，第 37～58页)指出经济资源是通 过互惠、再分配和交换三种方式加 以整合的。如果我们将政府看作一个经济体系 ，那么在它的内 部 ，也存在着如何整合经济资源的问题 。封建制是一种以互惠为基础的政府资源整合方式，中央政 府与地方政府之间根据血缘亲族关系联系起来 ，强调互相扶持 ，这构成了封建制的核心特征 。无论 是中国还是西欧国家，都经历过这样的时期 。但在封建制遭到抛弃后，两者所产生的新制度则截然 不同。中国出现的是秦代的郡县制，即一