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政府间发展组织与苏丹和平进程 政府间发展组织与苏丹和平进程∗ 郑先武 摘 要：政府间发展组织（IGAD ）是“非洲之角”与安全相关的最重要的区域政府间组织。它以“区 域调解人”的身份领导了苏丹北南和平进程，最终促成苏丹政府与苏丹人民解放运动签署《全面和平协议》。 这一成就的取得既有该组织自身的因素，如拥有一定的区位优势、权威地位和组织能力等，又有苏丹国内的 因素，如苏丹国内政局的变化，尤其是主要冲突方推行务实外交等，也有国际因素，如国际压力和和平运动 等。这一和平进程表明，推行调解、对话等非武力措施是持久解决国内冲突的唯一出路。 关键词：政府间发展组织（IGAD ） 苏丹和平进程 区域组织 非洲之角 中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2011) 04-0039-46 2011 年2 月7 日，按照2005 年1 月苏丹北南双方达成的《全面和平协议》，苏丹南部 地区举行了公投。公投结果显示，98.83%的投票选择南北分离。苏丹南部公投是在“平静、 公正和透明”的环境中进行的。[1]作为苏丹所在的“非洲之角”最重要的区域组织——政府 [2] 间发展组织（简称IGAD ）和国际社会一道对公投和计票过程进行了观察和监督。其实，IGAD 从 1993 年9 月开始就作为“区域调解人”一直致力于在苏丹冲突各方之间寻求和平解决办法， 并推动苏丹北南双方最终达成《全面和平协议》，从而在苏丹和平进程[3] 中扮演了“关键角 色”。联合国前秘书长安南在向安理会提交的关于苏丹的报告中称：“IGAD 领导的和平进 程是苏丹全面和平的核心。没有其他任何一项和平进程能取得如此重大进展并能解决苏丹南 部冲突的根源问题。”[4] 萨里·希利认为：“IGAD 首先是设计了作为北-南议题的问题，其 次是保持了作为整体的苏丹和平进程大致的持续性。这种长期介入使有关各方能够利用各种 机会促进解决办法。如果没有IGAD 的持续介入，这些机会就非常有可能丧失。”[5] 那么， IGAD 是一个什么样的区域组织？它又如何在苏丹和平进程中发挥“调解人”的作用呢？本 文试着对这两大问题进行回答，以便于人们对该组织及其在区域和平与安全中的特殊作用有 进一步了解和认识。 一、 政府间发展组织的和平与安全机制建设 IGAD 的前身是1986 年成立的政府间抗旱与发展组织（IGADD ），是东非国家为解决旱 灾、饥饿与沙漠化问题而创建的。冷战结束后，随着该地区政治、经济和发展问题的日益突 出以及区域化的日益加强，它逐渐成为东非国家领导人解决地区性政治、社会、经济问题的 固定论坛。1996 年3 月，该组织正式改为现名。其目标在于促进区域和平与安全，并将之作 为实现食品安全、环境保护和区域可持续发展的基础。该组织关注4 个领域的核心议题，包 括：食品安全与环境保护；基础设施发展；区域冲突预防、管理与解决；人道主义事务等。 ∗ 本文系国家社科基金一般项目“全球化背景下的安全区域主义研究”（编号 06BGJ005 ）的阶段性成果， 并得到南京大学“985 工程三期”哲学社会科学研究课题和“南京大学人文基金”资助。 39 国际观察 2011 年第 4 期 在此框架内，该组织将“非洲之角”的区域一体化与合作作为实现区域和平与安全的驱动力 量。IGAD 拥有一套自己的组织结构和决策程序。国家与政府首脑会议是其最高权力机构， 后者至少每两年进行一次。首脑会议下辖部长理事会，由成员国的外交部长和其他关键部门 的部长组成，负责制定具体的工作计划，也是至少每两年举行一次会议。该理事会下设大使 委员会和永久秘书处。大使委员会由来自成员国派往吉布提的大使或公使组成，负责向行政 秘书提出建议，指导其完成部长理事会制定的工作计划，并负责需要进一步阐明的政策和指 导原则的解释工作。秘书处是该组织的行政机构，由一个经政府与政府首脑会议任命的行政 秘书主持日常工作。在