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农村土地使用制度:现状、问题和方向 　　摘要：我国农村土地使用制度，是在经历了三次较大规模调整的基础上形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。现行农村土地使用制度中存在的土地产权模糊不清、土地流转缺乏规范、土地保护有法不依等问题，严重制约着农业生产力的进一步发展。土地使用制度不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。 关键词：土地制度；土地产权；土地流转；土地征用；土地保护；农业生产力；土地使用制度；家庭联产承包责任制 中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0076-03 我国现行农村土地使用制度以家庭联产承包经营为基本特征，这一模式经过30多年的稳定运行，给中国农村带来了生产力的巨大飞跃。同时也逐渐积累和显露了一些问题，其制度红利正在逐渐消失。 一、农村土地使用制度形成回顾 我国农村土地使用制度，是在新中国成立之后，在全国范围内经历了三次较大规模调整的基础上逐渐形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。 第一次是土地改革阶段。1949年中华人民共和国成立之后，立即在全国范围内开展了声势浩大的土地改革运动。主要是通过没收地主富农的土地，把土地无偿地分配给无地农民，从而把封建土地所有制改变为农民土地所有制。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确指出：土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这部法律还对农民享有的土地权利也做了规定：“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”根据这一法律，到1950年年底，除西藏、新疆、台湾等地区外，全国广大地区的土地改革基本完成。土地改革以激进的方式实现了农村土地私有化，赋予农民个人较为完整的土地产权。土地改革也激发了广大农民从未有过的生产积极性，新中国农村呈现出一片盎然生机，农业生产迅速恢复和发展起来。 第二次是土地集体所有制的形成阶段。这一过程经历了农业合作化、人民公社化等运动。从1953年开始在全国范围内开展了农业合作化运动，将农民个人所有的土地转变为集体所有。就其实质来讲，就是剥夺了农民对土地的所有权。 农业合作化运动，主要是经过以下几个步骤来实现的：首先是成立互助组，加入互助组的农民仅在劳动上进行互助，土地仍然归农民私有。其次是在互助的基础上成立初级农业合作社，农民以土地入股，统一经营，按股分红。土地仍归农民私有，但其使用权却归合作社，土地所有权与使用权发生了分离。最后是成立高级农业合作社，高级社是在初级社的基础上，将农民私有的土地无偿地转为合作社集体所有，取消土地分红，统一土地经营，实行按劳分配。为在更大范围内实行土地公有制，1958年开始，我国掀起了人民公社化运动。“人民公社”是比“农业合作社”更为高级的公有制形式。人民公社化运动是通过对原来的农业生产合作社进行合并、升级，对农村土地进行更大范围的集中。人民公社化运动是当时极“左”思想下的产物，实际上是一次脱离中国现实条件的“共产风”。人民公社制度给农业生产带来了严重的负面效应，到改革开放前，大部分农民的温饱仍旧是个大问题。 由土地的农民个人所有和使用制，到农业合作化、再到人民公社化，土地制度的变迁反映了这一时期我国土地制度建设不断探索的明显特征。然而由于土地产权本身具有的激励机制遭到破坏，必然导致土地产权制度效率低下。因此，对农村土地产权制度进行改革完善，是农村土地制度建设的必然归宿。 第三次是家庭联产承包责任制阶段。十一届三中全会开启了农村工作的新纪元，在坚持农村土地集体所有这个大原则不变的条件下，开始进行了土地使用制度改革。改革后的农村土地使用制度的基本特征就是家庭联产承包责任制，即在不改变农村土地集体所有的前提下，按农民家庭成员人数把土地承包给各户，农民在取得承包经营权的同时，还须承担农业税及缴纳公积金等各项义务。1993年第一轮土地承包期到期，中央做出了继续延长30年的决定，此后开始了农村土地的第二轮承包期。 近年来，随着城市化快速发展和农村劳动力转移，土地承包经营权流转日渐瞩目。国家出台了一系列文件，对农村土地承包经营权流转进行规范指导。1993年国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。”2003年3月实施的《中华人民共和国土地承包法》则详细地说明了土地承包经营权流转采用的转包、转让、互换、入股、出租等方式。 2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调：“加强土地承包经营权流