地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制.pdfVIP

2010年第 1期 上海金融学院学报 No．1，2010 总第 97期 JournalofShanghaiFinanceUniversity AprNo．97 地方融资与政策性融资中的 风险共担和风险规避机制① 贾贝 康尿 (财政部财政科学研究所 ，北京100142) 摘 要 ：我 国存在 的地方融资平 台产生 的大量政策性融资 已是不争 的事实 ，也是客观现实的需求。现在我们关注的问 题不在于地方债的多少 ，而应更 多地关注债务风 险，这一债务风险是商业性风险和政策性风 险的组合 ，因此需要建立一套 风险共担机制 ，即由财政 、银行、企业共 同通过合理而有度 的方 式进行风 险的规避和防范。 关键词 ：地方债 ；债务风 险；风 险共担机制 中图分类号 ：F812．7 文献标识码 ：A 文章编号 ：1673—680X(2010)01—0005—04 对于地方融资这样一个还在迅速发展的现象，一些管理部门和一些研究群体对此存在明显的不同 意见。媒体报道 ，政府应对金融危机实施扩张性政策有四万亿元的项 目投资安排后 ，出现了地方政府融 资的 “狂欢节”，为此有些人忧心忡忡 ，这一担心的确有其道理 。 然而我们对于地方融资总体上应当怎样看待呢?有的人特别强调要 “堵”，这种想法存在片面性。改革开放 之后，在经济转轨和市场经济发展过程中，社会生活显然有强烈的现实需要，使得从中央层面到地方层面都要探 索和发展以政府为主体的融资。我们和市场经济配套的财政体制是分税制为基础的分级财政，一级政权有一级 事权，相应有合理的财权和税基，并形成一级具有现代意义的预算管理，此外相应的还应有举债权。当然我国政 府层级需要简化，这个问题应该同时考虑。但无论怎么简化，从中央到省到市县，至少这三个层级的地方政府，在 以后扁平化的格局里面，就远景而言都应该有举债权。我国前些年颁发的预算法里规定，除了国务院特批以外， 不允许地方政府举债，曾经被认为是一个防止地方政府因举债而出现经济生活紊乱的制度规定，然而在现实生 活中这样的规定很快就处于无效状态了。这些年地方政府种种形式债务举借的规模已经形成天文数字，从省城 到乡镇 ，各级地方政府合在一起举债的规模虽然没有精确的统计，但肯定已达数万亿元之巨。关于地方债务融资 的这种存在，不能否认来 自现实生活的强烈需要，同时我们也承认，它也带来了明显的矛盾和紊乱现象。 地方政府比较高端的债务举借行为，往往是依托政府操纵下成立的投资公司、路桥公司、城建公司等等这 样的法人平台，然后利用法人平台的项 目债和公司债名义，变相发行政府实际上需要的市政债和地方公债，到 了低端，某些地方的规范性更是大大降低。在基层，由于种种困难和压力—— 比如说 ，财政非常困难的情况下 还必须达标 ，即要达到上级领导和有关部门要求的“一年一变样，三年大变样”的要求、普“九”教育达标等其他 种种地方公共事务的达标 ，有可能一直会借到高利贷。面对这些情况的存在，是不是我们简单援引预算法、强 调地方政府不允许举债我们就解决问题了?风险就不存在了?显然 ，如果这样简单地看待问题 ，无异于 “鸵鸟政 策”。所以，对地方政府融资 ，笔者基本的看法应该是 “有堵有疏 ，疏堵结合”，但 “堵不如疏”。我们在市场经济发 展过程中结合经济转轨的制度创新 ，还是要运用大禹治水的古老智慧，因势利导，考虑怎样把地方存在的紊乱 融资逐步引导到阳光融资的状态上去。在这样一个方向上 ，这种制度建设 ，强调的是在防范风险的同时，积极 地考虑创新 ，以适应现实生活中今后长期可持续发展的需要。本着这样一种积极稳妥的态度，对地方债务融资 收稿 日期 ：2010—01—03 作者简介 ：贾康 (1954一)，男，辽宁海城县人，财政部科学研究所所长 ，研究员，博士生导师。 一 一 地 方融资-9政策性融资中的风险共担和风险规避机制 问题，在 “疏堵结合”、“堵不如疏”这一方针后面，跟着 “治存量，开