二十一世纪的公共行政.doc

二十一世纪的公共行政：超越改革 ［美］菲利普·J·科珀 琳达·P·布雷迪 等著 王巧玲 李文钊 译 毛寿龙 校 ? ? ? 中国人民大学出版社 2004年 ? ? ? ? ? 中译本序言 ? 毛寿龙 王巧玲 官文菁 ? 公共行政作为一种实践活动，可以一直追溯到古代社会。在西方，公共行政早在古埃及时期就有了，后来经历了罗马帝国和天主教会的发展；与此同时，或者比西方还要早，亚、非、拉也有类似公共行政的治理方法。不过，受社会发展程度的限制，古代社会并未形成对公共行政进行学术研究的足够需求。现代意义上的公共行政研究诞生于19世纪末的美国。在一开始，公共行政就具有脱胎于政治、受命于管理、问责于法律、服务于公众利益的特色，具有很强的实践性，其研究也就具有边缘性、多学科交叉性的特色。 公共行政研究发展了一百多年，该学科所涉及的核心主题基本没有什么变化，如政府的权力来源及责任的实现（法律与伦理视角）、政府的组织结构及运行方式（政府间组织及财政的动静态关系）、政府的治理工具（政策的制定与执行）以及政府内外部环境的管理（公共组织管理、人事管理、预算管理以及对外关系管理）等，但有关这些方面的内容却一直在变化，构成了最近20多年来世界各国行政改革浪潮的重要主题。公共行政研究的未来将是什么呢？这需要在总结过去、把握现实的基础上去思考未来，在基础理论上对其来龙去脉进行详细的考察，从而超越改革，直面未来的挑战。 本书作者认为，面对未来变化的挑战，21世纪的公共行政学者既要立足于基本价值，同时又不受困于历史，超越当前的改革。要做到这一点，我们必须注意，改革不仅仅意味着“改变”，更重要的是着眼于未来情况的“改善”；在关注未来的时候，我们要将长期（20年以上）、中期（3到10年）、短期（今后1、2年）的未来结合起来考虑，当然这个括号里的数字不是一成不变的，因为不同文化背景下的未来观是有差异的；未来和变化不可避免，如若能怀着调整自己、抓住机遇的心情来看待未来，对未来的恐惧自然就会消失。 就21世纪公共行政的未来，本书作者总结了六个方面的内涵：一是全球化，各国在政治、经济以及社会的各方面的界限日益模糊，公共行政的国家边界也随之模糊（全球化同时又带来了未来公共行政第二、三、四个特点）。二是多样性，即人种、语言、文化等各方面的多样性。三是文化日益重要，不同文化的存在会直接影响到公共项目的运行和服务的供给；四是环境、经济和社会制约明显。技术和市场的发展并非像人们原先料想的那样是没有边界的，相反，日益严重的环境问题正在制约着公共行政，公共管理者面临着在各种限制条件下寻求提高生活质量的新方法的挑战。五是府际与部门关系日益复杂。在美国，联邦主义不再那么单纯，其内容已渐变为以地方、州、地区、国家以及超国家组织为主体的政府间财政关系和跨地区跨部门的合作关系。六是公法与法律程序越来越重要。这是因为公法与法律程序是一个国家的社会基础设施；新的公法法律程序和工具需要不断的被开发以满足社会对政府的需求；社会对公共责任提出了更高的要求，而法律工具正是确认和确保责任的主导方法。 正是以此为基础，本书作者详细地探讨了公共行政之法律责任与伦理责任，政府间关系和财政联邦主义，行政中的公共政策，公共组织理论，公共部门的人事与预算，以及公共行政的全球化眼光与比较视野等问题。 一、 公共行政之法律责任与伦理责任 公务员有双重身份：作为个体有私人权利和个人利益，作为公共权力行使者代表公共利益。公共权力的强制性往往使其具有潜在着腐蚀的诱惑力，可能诱惑公务员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。公共权力的运作往往夹杂着特殊利益，持有者往往因公共权力而拥有很高的地位、荣誉，乃至财富。公共权力的运行过程往往是社会价值和社会资源的分配过程，因此这种权力关系也往往体现为利益关系。对每个行使政府公共权力的公务员而言，都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。对于公共权力的这种腐蚀性如果不加干涉，权力就会与特殊利益构成正相关关系，导致公共权力脱离公共利益的轨道，结果就是公共权力不断扩张，在空间上表现为对私人权利和利益的侵犯，在时间上则表现为权力的延续性（如权力的终身制、世袭制）。公共权力日益偏离其产生的公共目的，为了不使其偏离，就需要对公共权力进行控制。 “徒善不足以为政，徒法不能以自行”，这是中国古代儒家“德法兼用”思想的格言，它给我们的启示就是道德和法律都具有规范作用，两者都可以控制公共权力，规范公务员行为。当然，这是中国古代的智慧。对西方学者来说，他们是如何探讨公共行政之法律责任和伦理责任的呢？他们认为，公共行政的法律责任，往往表现为公共行政的法律权威，即公共行政的权威来源于法理，受制于法理，其具体表现为宪法、法律、行政命令、协约、规章以及司法判例。 宪法